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[아유경제_오피니언] 토지공개념
▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

「민법」 제99조제1항에서는 “토지 및 그 정착물은 부동산이다”라 하고, 제122조에서는 “소유자는 법률의 범위 내에서 그 소유물을 사용, 수익, 처분할 권리가 있다”라 규정하고 있다. 「대한민국헌법」 제23조에서는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용, 개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”라고 규정하고 있어 사실상 「대한민국헌법」과 법률에서 토지공개념을 도입하고 있다.

김상진(2013)은 “토지공개념이란 토지는 단순한 상품이 아니라 인간의 생활과 생산을 위한 불가결의 기초이기 때문에 그 토지가 지니는 적성이나 기능 혹은 지역에 따라 공공복리를 위해서 가장 값지게 그리고 가장 효율적으로 이용하지 않으면 안 된다는 토지 철학”이라고 정의하고 있다. 그리하여 토지공개념은 「대한민국헌법」과 「민법」에서와 같이 개인의 소유권은 인정하되 「민법」상 사용, 수익은 공공복리에 적합하도록 하는 것으로 토지시장이 정상적으로 작동하지 않을 경우 정부가 시장에 개입하는 것이다.

토지공개념은 박정희 정부에서 처음 도입된 것이고, 노태우 정부는 토지공개념 3법인 「택지소유상한에 관한 법률」, 「토지초과이익세법」 및 「개발이익환수에 관한 법률」을 제정했는데 당시 도입한 근거는 도시화와 산업화로 토지 수요가 급증하자 지가가 지나치게 상승해 소득불균형이 심화되고, 지가의 급격한 상승으로 개발이익이 발생해 토지소유주 개인의 사익으로 변질돼 법인이 과도하게 토지를 소유해 개인의 토지는 적고 소수에 집중하는 것을 막고자 한 것이다. 정부에 따라 도입 배경에 차이는 있으나 주목적은 투기를 억제하는 수단으로 토지공개념을 도입했다.

「택지소유상한에 관한 법률」은 서울특별시와 5개 광역시 거주 개인이나 법인이 소유할 수 있는 택지면적의 한계를 설정한 것으로 이를 초과하는 택지에 대해서는 초과소유부담금을 부과함으로써 처분이나 이용, 개발을 촉진해 택지의 공급을 원활히 하고 국민주거생활의 안정을 도모하려는 취지였다. 하지만 1999년 9월 19일 외환위기 극복과 부동산 경기 활성화를 위해 폐지됐으나 헌법재판소는 뒤늦게 “「대한민국헌법」상의 재산권을 과도하게 침해”한 것이라 해 위헌 결정을 내렸다.

「토지초과이득세법」은 미실현상태의 자본이득을 환수하는 장치로 개발지역 주변 유휴토지, 비업무용 토지 등의 지가가 상승해 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 조세로 환수하는 것이며, 헌법재판소는 미실현이익을 부정하는 것이 아니라 “양도세와의 이중과세 문제를 해결하지 못했다는 점 등”을 들어 “불합치” 결정을 해 1994년에 부분적으로 개정됐다.

「개발이익환수에 관한 법률」은 택지개발 등 각종 개발사업 시행으로 발생한 개발이익을 사업시행자로부터 환수하는 것으로 토지투기를 방지하고 토지의 효율적 이용을 촉진한다. 동법은 한시적 면제, 개발이익 부과율 조정, 개발부담금 부과 중지, 재부과, 한시적 면제 등 우여곡절을 거쳐 왔지만 토지이용에 대한 국가적 개입을 통해 토지불로소득을 환수하는 것으로 현재 「개발이익환수에 관한 법률」과 「재건축초과이익환수에 관한 법률」 그리고 재개발사업에 있어 임대주택 기부채납이 적용돼 개발이익을 환수하고 있다.

1997년 IMF 외환위기는 부동산 경기 침체를 가져와 1998년에 택지소유상한제가 폐지되면서 초과소유부담금도 폐지됐고, 개발부담금제도는 한시적으로 중단됐다. 그리고 참여정부에서 종합부동산세, 주택거래허가제 및 분양권전매금지 등이 도입됐으나 사실상 토지재산권 침해에 대한 논란으로 발전하지 못하다가 문재인 정부에 들어 토지공개념이 활발하게 논의됐다.

미국의 경제학자인 헨리조지는 1879년 ‘진보와 빈곤’을 저술해 “토지의 사적 소유는 불로소득을 발생시켜 부의 집중과 불평등을 심화시키며, 지속적 진보에 필요한 평등과 자유를 파괴한다”면서 “토지단일세”를 주장했다. 토지단일세는 ‘토지의 공공성’을 강조하며 ‘토지를 몰수할 필요는 없지만 이윤은 몰수할 필요가 있다’는 것으로 토지를 국가가 몰수해 소유하는 ‘토지국유화’와 구별해 ‘개인이 토지를 소유하도록 하면서, 토지의 사용과 처분에 따른 이익을 국가가 회수해야 한다’는 것이다.

국내의 토지공개념 적용에 있어 김윤상(2019)은 ‘지대이자 차액세(지대조세제)’를 주장한다. ‘기울어진 운동장’에서 축구를 하는 것은 부당한 것으로 지대는 토지소유권이라는 특권에서 생기는 이익으로 토지사유제가 정착된 사회에서 단기간의 개혁이 미칠 충격을 막기 위해 이자를 공제한 나머지 지대만 징수하는 것을 말하며, 헨리조지가 지대를 모두 환수하자는 것과 차이를 보인다.

토지공개념 찬성론자들은 부동산 정책에 있어 수요관리론으로 정부의 시장에 대한 개입을 통해 분양원가 공개, 분양가상한제, 토지임대부 분양주택, 환매조건부 주택의 도입을 통해 개발이익 사유화를 막기 위한 방안으로 주택을 사회적 기업이나 협동조합의 소유로 하는 것도 고려한다.

「대한민국헌법」에서 토지공개념을 도입하고 있는 점을 고려할 경우, 법률을 통해 구체화하는 것이 필요하고 준조세에 해당하는 개발이익의 환수 그리고 개발권 양도제의 도입을 통해 토지의 이용에서 오는 이익을 공유할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 결론적으로 토지공개념 논의는 무용하며 사회성 및 공공성 차원에서 토지의 사용에 대한 법적 제한을 두는 것이지 이를 헨리조지의 사상과 연결할 이유는 없으며 정치권에서 헌법정신을 계승하여 합의된 토지 정책을 도출하고 상황에 맞게 탄력적으로 토지공개념을 적용하면 될 것이고, 토지공개념은 자본주의 시장 기능의 부정이 아닌 시장 또는 정부의 실패에서 오는 오류를 치유하는 수단으로 운영돼야 한다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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