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정비기본계획과 일몰제
▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

지난 호에서 공동주택을 공급할 수 있는 법체계의 난립에 대한 통합운영의 필요성을 주장하였듯이 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」이 공동주택 공급의 법체계 전부를 의미하지는 않는다.

공공(정부 등 포함)이 공급할 수 있는 부분을 제외한다면, 도시정비법은 민간이 주도하는 주택공급방식이라 할 수 있고, 시장에서 형성되는 주택가격은 민간주택이 수요에 따라 얼마만큼 공급되는가에 달려 있다. 따라서 주택공급방식의 통합은 주택공급량의 예측 및 수요에 따른 공급의 가능성을 가늠할 수 있어 시장 안정화에 기여할 수 있다. 그러나 주택 공급을 예측할 수 있는 시장에서 형성되는 주택공급방식은 다양화돼 있고 이의 통합화가 시급하다. 

민간이 주도하는 도시정비사업에 있어 주택공급계획인 정비기본계획은 국민의 주거환경과 깊은 관련이 있다고 할 수 있다. 그런데 공공은 정비기본계획에서 수립된 정비사업지를 일정 기간 사업이 지연되었다거나 정비구역 등의 추진상황으로 보아 지정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등에 있어 최초 수립목적과 달리 정비구역 등을 해제하여 사업을 무산시킨다.

도시정비법에서 정비기본계획은 시장 등이 수립하고, 입안권자는 정비계획을 입안하여 정비구역이 지정된다. 따라서 정비구역은 정비기본계획에서 정한 정비예정구역이 입안에 따라 정비구역이 된다 할 수 있으므로 도시정비사업은 공공의 의지에 따라 진행되는 사업인 것이다. 그런데 공공은 공공이 사업의 시행자가 될 수 있음에도 불구하고 토지등소유자가 조합을 구성하여 진행하는 사업에 대해 사업 지연의 책임을 해당 토지등소유자에게 전가하고 있다.

일반적으로 도시정비사업은 재건축사업의 경우 공공이 수립한 정비계획에 따라 안전진단이 필요하나, 기타 다른 사업은 공공이 직접 사업을 진행하지 않는 한 조합을 구성하여 조합이 사업시행자로 사업을 진행하고 있다. 도시정비법을 살펴볼 때 법체계는 조합이 시행하는 사업을 전제로 각종 규정을 정하고 있으며, 정비구역 지정 해제도 조합이 시행하는 사업에 초점이 맞추어져 있다 할 것이다. 

도시정비법에서 정하는 정비구역 등의 해제는 의무해제와 임의해제로 나눌 수 있다. 의무해제의 경우 추진위나 조합이 법에서 정하는 기간 내에 법에서 정하는 절차를 이행하지 못하는 경우 정비구역 등을 해제하여야 하는 경우이고, 임의해제는 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역 등의 해제를 요청하는 경우 등이므로 정상적으로 사업을 진행하지 못하거나 법적 요건을 충족한 토지등소유자가 정비구역의 해제를 요청한 경우 정비구역 등을 해제할 수 있다.

그런데 정비구역 등의 해제와 관련하여 최근 논란이 되는 것은 기존에 일몰제를 적용한 것과 달리, 2012년 1월 30일 이전에 추진위구성승인을 얻은 정비사업지에서 내년 3월까지 조합 설립을 하지 못한 경우 정비구역 등이 해제될 수 있다는 점이다. 다만 의무해제의 요건에 해당하더라도 일정 요건을 갖춘 토지등소유자의 요청이 있는 경우 해당 기간을 2년의 범위에서 연장할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 이 규정이 도시정비법 부칙에서 정하는 일몰제 규정에 대해 적용될 수 있는가는 별론으로 하고, 해당 지정권자인 공공이 일몰제 적용연장을 받아들일 수 있느냐는 것이다.

정비기본계획에 따라 진행된 정비사업지는 다양한 이유로 사업이 지연되기도 하고 궁극적으로 사업성이 뒷받침되어야 정상적으로 사업이 진행될 수 있다. 그런데 도시정비법이 시행된 이후 정부의 정책은 널뛰기 정책이라 할 수 있듯이 사업시행자가 사업성을 예측한다는 것은 거의 불가능하고, 심지어 투기과열 등의 이유를 들어 규제책을 반복적으로 적용하다 보니 주택시장의 가격은 예측할 수 없는 지경으로 보인다. 이런 와중에 사업시행자는 시장 상황에 적응할 수 없어 사업은 동맥경화 현상으로 시달리고, 주민 간의 갈등은 한번 시작되면 경기예측곡선을 따라 요동을 치는 것이 다반사라 할 수 있다. 더군다나 정부는 주택시장에 개입하여 공급을 직접 주도하려 하고, 주택정책 실패 원인에 대한 처방은 뒤로한다. 그리고 공공이 직접 도시정비사업을 진행할 수 있음에도 불구하고 방관하다가 법에서 정한 요건을 충족했다는 이유로 정비구역 등을 해제하고 있다.

심지어 불경기 시장 상황의 여파로 사업성이 극도로 악화된 사업지를 법에서 정한 요건을 충족하고 토지등소유자의 일부가 정비구역 등의 해제를 요청한다고 정비구역 등을 해제하려는 사례가 나타난다. 그러므로 정비구역의 해제요건은 강화되어야 하고, 해제에 대한 책임은 공공이 져야 한다. 법에서 정한 정비기본계획의 수립권자는 도시정비사업에 대한 실질적 인허가권자이다. 그런데 인허가권자가 수립한 정비기본계획을 스스로 부정하는 모양새이거나 정책 등의 변화로 기존에 수립된 정비기본계획을 부정하는 것이라면 이는 있을 수 없는 일이다.

따라서 도시정비사업에 대한 정부의 개입이 더욱 절실한 시기라 할 수 있다. 이에 도시정비법에서 정비구역 등이 해제되는 경우 현지개량방식의 주거환경개선구역을 지정할 수 있도록 하고, 2019년 4월 23일 일부 개정된 내용에서 정비구역 등이 해제된 경우 정비구역의 지정권자는 해제된 정비구역 등을 도시재생 선도지역으로 지정하도록 국토교통부 장관에게 요청할 수 있게 했다. 그리고 정비구역 등이 해제된 경우 지속적으로 사업을 영위할 수 있는 폭은 넓어졌다고 하지만, 기존에 도시정비법에서 모든 사업 방식에 있어 시장 등이 사업을 직접 또는 공동 시행할 수 있는 길을 터놓고 있는바, 공공은 정비구역 등의 해제에 대한 책임에서 자유스러울 수 없다. 더욱이 정비구역 등이 해제된 경우, 법에서 정한 다른 사업 방식으로 사업이 진행된다 하더라도 해제의 원인을 공공이 해소할 수 없으므로 실질적으로 법에서 규정한 방식은 해제에 대한 정당성을 확보하는 이유로만 활용될 수 있을 뿐이다.

이에 정비기본계획 등은 공공이 수립하여 그 적용도 공공이 주체인바, 법에서 정한 요건을 충족하였다 하여 일괄적으로 일몰제를 적용하여 사업을 백지화시키는 것은 모든 측면에서 출혈이 많다. 그러므로 무분별한 해제사업지를 양산하기보다는 5년마다 검토하게 되어 있는 정비기본계획을 주택 공급을 조절할 수 있는 방책으로 생각하고 발전 방향을 모색하여 정비사업이 지속적으로 영위될 수 있도록 그 방안을 찾아야 한다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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