▲ 서울시 도시재생선도지역 7개소. <제공=서울시>

[아유경제=서승아 기자] 저는 ‘마중물 사업’입니다. 마중물이란 펌프질을 할 때 물을 끌어올리기 위해 위에서 붓는 물을 뜻합니다. 이를 사업과 연결시켜 보면, 마중물 사업은 해제가 결정된 뉴타운ㆍ재개발 구역이 속출함에 따라 대안 사업으로 추진하려는 도시재생사업의 원활한 추진을 위해 거기에 필요한 자금 등을 지원하는 것을 의미하지요. 그런 저의 진짜 이름은 ‘2025 서울시 도시재생전략계획’입니다. 제가 누군지 궁금하지요? 그래서 이제부터 제 소개를 할까 합니다.

‘2025 서울시 도시재생전략계획’, 도시재생사업의 ‘뼈대’이자 미래 도시 개발의 청사진!

그동안 재개발ㆍ재건축 등 정비사업은 대부분 기존 건물을 모두 철거해 새롭게 아파트를 짓는 방식으로 이뤄졌고 지금도 그 방식에는 큰 차이가 없습니다. 집값이 쭉쭉 오르던 시절에는 추가 부담이 있어도 미래 개발 이익이 더욱 커 기존 주민들도 선호했던 방식이지요.

하지만 시간이 흐르면서 이 같은 대규모 전면 철거 방식에도 ‘먹구름’이 드리워졌습니다. 수익성에 회의를 품는 시각이 많아졌기 때문이지요. 이에 따라 우후죽순(雨後竹筍ㆍ비가 온 뒤에 여기저기 솟는 죽순이란 뜻으로, 어떤 일이 한때에 많이 생겨남을 비유적으로 이르는 말) 지정됐던 뉴타운ㆍ재개발 구역이 해제됐거나 그 수순을 밟고 있습니다. 도시 개발 방식에 일대 변화가 불가피해진 것입니다.

이에 서울시는 지난해 11월 19일 ‘2025 서울시 도시재생전략계획’을 도시계획위원회 심의에서 조건부로 가결했고, 지난 9일 최종 보고서를 공개하기에 이르렀습니다. 이 계획이 태어난 이유는 명확합니다. 서울시가 지향하는 ‘미래 도시 개발의 청사진’이자 ‘도시재생사업 시행의 뼈대’가 필요하다는 판단에서 마련된 것이니까요. 또한 이는 2013년 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에 따른 것이기도 합니다.

‘주민’없는 ‘주민 참여형’ 사업… 업계 “官이 주도하는 것 자체가 모순”
“아직 멀었는데…” 젠트리피케이션ㆍ주민-이해관계인 마찰로 ‘삐거덕’

서울시는 시가 2015년 3월 발표한 ‘서울 도시재생 종합 플랜’의 27개 중점 추진 지역 가운데 재생이 시급하고 주민들 사이에 공감대가 충분히 형성돼 있지만 자생적 변화 가능성이 낮다고 판단한 창신ㆍ숭인, 서울역 일대, 상계ㆍ창동 등 13곳을 도시재생 활성화 지역으로 지정했습니다.

하지만 도시재생사업은 여전히 꽃을 피우지 못하고 있습니다. 뉴타운ㆍ재개발사업과 달리 도시재생사업은 주민 참여형 사업인데, 정작 주민들의 참여율은 지극히 낮기 때문이지요. 서울 용산구 해방촌만 하더라도 주민 숫자는 1만2000명인데 주민협의체 구성원은 약 400명, 그마저도 100명 안팎의 사람들만 모여 의사결정을 하는 바람에 많은 주민들이 이 사업이 무엇인지조차 모르고 있는 것으로 파악됐습니다.

소규모 정비에 따른 예상치 못한 부작용도 우리는 이미 목격하고 있습니다. ‘젠트리피케이션(Gentrification)’이 대표적이지요. 이는 영국의 신사 계급을 뜻하는 젠트리(Gentry)에서 유래된 말로 1964년 영국 사회학자 루스 글라스가 노동자 거주 지역에 중산층이 이주해 오면서 원주민들이 밀려나는 현상을 설명하는 말로 썼습니다. 21세기 들어서는 구도심이 새롭게 개발되면서 사람들이 몰려들고 상권이 형성됨에 따라 다시 땅값이 오르고 임대료가 급등해 원주민들과 기존 자영업자들이 지역 밖으로 내몰리고 있는 현상을 가리키는 말로 쓰입니다. 우리나라의 경우 대표적인 지역이 가로수길(강남구 신사ㆍ압구정동)과 홍대 일대(마포구 상수ㆍ연남동), 경리단길과 해방촌(용산구 이태원ㆍ용산2가동) 등이 있습니다.

도시재생사업으로 인한 지역 주민-이해관계인 간 마찰도 곳곳에서 발생하고 있습니다. 도시재생 프로젝트가 가동될 서울역 인근 남대문시장 상인과 서울시의 갈등이 대표적인 사례이지요. 환경 문제로 갈등을 겪고 있는 남산 예장자락 재생사업도 사정은 비슷합니다.

이와 관련해 한 업계 관계자는 “뉴타운ㆍ재개발 개발 방식에 익숙한 주민들을 위해 눈에 보이는 재생사업을 먼저 하는 것이 민관(民官) 사이의 온도 차를 줄이는 방법”이라며 “도시재생사업의 주민 참여도를 높이기 위해 교육이나 설명회 등을 통한 소통이 중요하다”고 강조합니다.

도시재생사업으로 해당 지역의 땅값이 올라 기존 상인들이 갈 곳을 잃는 게 아니라 해당 지역으로 사람과 돈이 다시 유입될 수 있는 순환 구조의 마련이 중요하다는 지적도 나옵니다. 첫발을 뗀 도시재생사업을 두고 갑론을박(甲論乙駁ㆍ여러 사람이 서로 자신의 주장을 내세우며 상대편의 주장을 반박함)이 계속되고 있지만 그럼에도 도시재생사업이 주목을 받는 이유는 이 사업을 통해 사라져 가는 공동체의 회복을 염원하는 사람들이 여전히 존재하기 때문입니다. 하지만 이들의 마음을 하나로 모아 사업을 추진할 수 있는 구심점이 역설적이게도 ‘관’이라는 점은 어찌 보면 이 사업이 지닌 태생적인 한계일 수도 있습니다.

‘서울형 도시재생 활성화 지역’ 2단계 지정 추진
서울시 “주민 역량 강화 이뤄지면 활성화에 속도 붙을 것”

1단계 사업이 당초 기대에 못 미쳤던 탓일까요? 서울시는 부랴부랴 2단계 사업을 추진하겠다고 나섰습니다.

지난 1월 22일 서울시는 ‘서울형 도시재생 활성화 지역’ 2단계 지정을 추진한다고 밝혔습니다. 도시재생 활성화 지역으로 지정되면 4~5년에 걸쳐 100억~500억원의 공공 지원을 받을 수 있습니다. 특히 서울시는 도시재생 활성화 지역 지정에 앞서 약 1년간의 ‘사전 준비단계’를 도입해 주민 역량 강화에 초점을 맞추기로 했습니다. 1단계 사업 때 주민의 공감대나 자발적 참여를 이끌어 내지 못했던 것을 거울로 삼기로 한 모양입니다.

주민 참여형 사업에 ‘주민이 안 보인다’는 세간의 지적을 반영해 진정한 주민 참여형 사업으로 만들려는 흔적도 엿보입니다. 주민들의 추진 역량을 제고하려는 움직임이 그것이지요. 시는 지난해 12월 도시재생 법정 계획인 ‘2025 서울시 도시재생 전략계획’을 통해 준비 단계를 새롭게 도입하고 ‘시민 역량 강화 4단계 프로세스(준비-계획-실행-자력재생)’ 과정을 실행에 옮기기 시작했습니다. 대상지 선정은 ▲경제기반형(광역 차원) ▲근린재생 중심시가지형(도심 활성화 거점) ▲근린재생 일반형(노후 저층 주거지) 등 3개 유형으로 구분해 이뤄진다고 합니다. 시는 다음 달(4월)부터 자치구의 제안을 받아 심사위원회를 통해 후보지를 정하고, 이후 시민 아이디어 공모 등 공론화 과정(사전 준비 단계에 해당)을 거쳐 도시재생 필요성에 대한 공감대를 사전에 형성한다는 구상입니다. 주민 공모를 통해 희망(예비) 사업지를 선정하고 이들 지역에 주민 역량 강화 프로그램을 가동한 후 주민 역량이 갖춰진 대상지를 최종 활성화 지역으로 선정(2017년 상반기)한다는 계획도 밝혔습니다.

아울러 원활한 준비 단계 추진을 위해 마을공동체 종합 지원 센터, 사회적 경제 지원 센터 등 중간 지원 조직과 지역 활동가, 행정과의 민관 협치 체계를 구축해 사업 초기부터 실행까지 전 과정을 종합 지원할 예정이라고 합니다. 또 공동체 전문가, 지역 활동가 등의 역량 강화를 위해 재생 활동가 100명 양성을 목표로 포럼을 구성ㆍ운영하고 주민과 함께 현장 속에서 역량 강화 사업을 진행할 계획도 공개했지요.

올해는 공론화 과정, 희망지 사업 등의 준비 단계를 거쳐 신규 도시재생 활성화 지역은 2017년 ‘2025 서울시 도시재생전략계획’ 변경을 통해 확정됩니다. 진희선 서울시 도시재생본부장은 “서울형 도시재생의 틀이 마련되고 활성화 지역 지정 이전부터 도시재생에 대한 공감대 형성 및 주민 역량 강화가 이뤄지면 본격적인 도시재생사업이 추진되고 지역 활성화도 더욱 가속화될 것”이라고 기대감을 나타냈습니다.

10년마다 수립, 5년마다 재정비… 市長 바뀌어도 이행될까?
업계 “도시재생사업으로의 전환을 매끄럽게 해 주는 게 ‘관건’”

다만 이러한 서울시 계획 혹은 기대대로 ‘2025 서울시 도시재생전략계획’이 구현될지는 미지수입니다. 10년마다 새로이 수립되고 필요에 따라 5년마다 재정비되는 계획의 특성과 이를 진두지휘할 서울시장의 임기가 제한돼 있다는 점이 ‘걸림돌’로 지적되고 있어서지요. 임기가 2년 남짓 남은 박 시장의 후임 시장이 전임 시장의 정책을 그대로 이어 나갈 가능성은 불행히도 그다지 높지 않습니다.

도시재생사업의 일환으로 서울시는 지난 4일 ‘뉴타운 해제 지역 등 저층 주거지 관리 및 재생 모델 개발’ 용역을 시행한다고 밝혔습니다. 이는 뉴타운 해제 지역 등 저층 주거지(4층 이하 단독ㆍ다가구ㆍ다세대주택 밀집 지역)의 노후화를 막고 지역별 특성에 맞게 관리하기 위해 저층 주거지 관리 및 재생 모델을 개발한다는 구상입니다.

하지만 이 역시 어딘지 모르게 불안합니다. 대규모 전면 철거를 지양하고 소규모 정비 위주로 가겠다는 의미는 계략적이나마 파악이 되지만 보다 깊이 들여다보면 눈에 보이는 것은 ‘물음표’뿐이기 때문이지요.

이와 관련해 한 업계 관계자는 “무분별하게 지정됐던 뉴타운ㆍ재개발 구역이 해제되고 난 이후의 관리 대책이 필요한 상황에서 적절한 조치로 보이지만 이 계획이 제대로 실행될지는 불확실하다”고 말했습니다.

이 관계자는 “▲주민과 함께 수립한 계획안의 실행 주체 부재 ▲주택 개량에 대한 정책 지원의 한계 ▲주민 부담 능력 및 자력 재생의 한계 ▲지역의 장기적인 관리 주체 부재에 대한 개선책 없이는 뉴타운ㆍ재개발 등 정비사업 출구전략으로 이미 해제된 여러 구역들이 도새재생사업을 시행했을 때 새로운 문제에 직면할 공산이 크다”면서 “정비(예정)구역 해제에도 정당성이 필요하듯이 해제된 구역들을 도시재생사업지로 지정하는 데에도 정당성이 필요하다. 관의 역할은 이 정당성을 찾고 사업을 전환하는 과정이 매끄럽게 이뤄질 수 있도록 최적의 ‘연결 고리’를 찾아 주는 선에서 멈춰야 한다. 그래야 진정 주민 참여형, 나아가 주민 주도형 사업이 될 수 있다”고 조언했습니다.

서승아 기자  nellstay87@naver.com

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