정비사업에 울려 퍼지는 ‘국공유지 점용료’ 주의보… 해법은?


▲ 최근 재개발ㆍ재건축 등 정비사업장에 ‘국공유지 점용료’ 주의보가 내려졌다. 지적 측량에서 국공유지 및 시유지를 무단 점유한 사실이 밝혀져서다. 이에 따라 고액의 변상금을 부과한 지자체와 변상금 벼락을 맞은 조합 및 조합원들 간 분쟁이 심화되고 있다. <사진=아유경제 DB, 편집=박진아 기자>

[아유경제=민수진 기자] 최근 재개발ㆍ재건축 등 정비사업이 활성화하면서 정부와 지자체, 사업시행자 간 해묵은 과제인 ‘국공유지 점용료’ 문제가 다시 수면 위로 떠오르고 있다.

국공유지 무단 점유 탓에 고액의 점용료 통보를 받는 정비사업조합(이하 조합)이 늘면서 도시재정비업계 한쪽에서는 조합 및 조합원 개인의 부주의에 의한 일이기에 변상금 지불은 마땅하다는 주장과 정부와 지자체의 비효율적인 관리 체계와 느슨한 법제를 비난하는 주장이 평행선을 긋고 있는 형국이다.

이 같은 문제는 ▲과거 무허가 건축물의 증ㆍ개축에 따른 기반시설의 침범 ▲지자체 지적도와 실제 토지 현황 사이의 괴리 ▲지자체의 국공유지 관리 소홀 및 비효율적인 전산 시스템 ▲조합 및 조합원들의 부주의 등이 맞물려 곳곳에서 발생하고 있다는 데 그 심각성이 있다.

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대부분의 정비사업 현장, 특히 낡은 주택가가 즐비한 재개발 구역 내 한두 곳에서는 국공유지를 점유하며 거주하는 조합원들을 쉽게 찾을 수 있다. 하지만 이들은 자신도 모르는 상황에서 국공유지의 일부 면적을 점유하고 있다가 지자체로부터 고액의 점용료 납부를 통보 받는 것으로 드러났다.

업계 등에 따르면 사실상 지자체는 조합 및 조합원들이 국공유지 무단 점유 사실에 대해 인지하고 있었는지 여부와 관계없이 감정평가 시점에 실시하는 지적 측량에서 나온 결과를 토대로 과거 5년(소멸시효) 동안의 무단 점유에 대한 변상금을 부과하고 있다. 이에 예고 없이 점용료 폭탄을 맞은 조합 및 조합원들의 거센 항의가 끊이질 않고 있는 실정이다.

이와 관련해 한 업계 전문가는 “이 문제의 경우 잘잘못을 따지기엔 애매한 부분이라 오늘에 이르기까지 시원하게 풀리지 않는 오래된 숙제가 되지 않았나 싶다”면서 “사실상 이 같은 논란은 대법원이 재개발ㆍ재건축 조합 및 조합원이 무단 점유하고 있는 국공유지에 대해 관할 행정청의 사용료 부과가 ‘정당’하다고 판결을 내리면서 파장이 커졌다”고 설명했다.

앞선 2009년 5월 당시 서초구는 반포주공2단지(재건축) 조합에게 착공부터 준공까지 점유하고 있던 시와 구 소유의 공원에 대한 사용료로 169억5000만 원을 부과했다. 하지만 이를 인정할 수 없던 조합은 시와 구를 상대로 ‘사용료 부과 처분 취소’ 소송을 제기했다.

이는 법률 제11293호로 개정되기 전 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제32조제15항제6호 ‘정비사업에 대해 제1항의 규정에 의해 다른 법률에 의한 인허가 등이 있은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시ㆍ도 조례에 의해 당해 인허가 등의 대가로 부과되는 수수료 등은 면제한다’에서 ‘수수료 등’에 사용료가 포함되는지를 핵심으로 하는 소송이었다.

당시 1심과 2심 재판부는 ‘수수료 등’에 사용료가 포함된다고 판단해 조합의 손을 들어줬으나, 대법원은 “도시정비법 제32조제15항제6조의 ‘수수료 등’에는 사용료가 포함되지 않는다”며 원심을 뒤집었다.

이로 인해 과거 주택공사에서 지은 아파트는 공원 용지도 함께 포함돼 점용료를 해결해야 하는 과제를 떠안게 됐다. 실제로 서초구는 2009년 반포주공3단지(재건축)에서 벌어진 관련 분쟁에서 공원 점용료로 81억 원을 부과ㆍ징수했다. 2011년엔 반포미주(재건축)와 관련해서는 녹지 대부료 10억 원을 징수했으며, 같은 해 방배2-6구역(재건축) 조합에게는 도로 점용료 33억 원을 부과했다.

대법원 판결의 위력은 여전하다. 유사 분쟁과 관련한 최근 판결에서 법원이 같은 맥락의 판단을 했기 때문이다.

지난 7일 부산 해운대구에 따르면 2015년 10월 도로 점용료를 부과한 구청에 불만을 품고 소송을 낸 재송1구역(재개발) 조합에 대해 대법원은 옛 도시정비법 제32조제15항제6호의 ‘관계 법률 또는 시ㆍ도 조례에 의해 당해 인허가 등의 대가로 부과되는’이란 문구에는 점용료ㆍ사용료가 포함되지 않는다는 점 등을 들어 조합이 도로 점용료 2858만3500원(부가세 포함)을 납부해야 한다고 못 박았다. 현재 재송1구역은 도로 점용료를 모두 납부한 것으로 파악됐다.

시유지를 무단 점유한 곳도 민관 분쟁이 일어나는 것은 마찬가지다. 한 공인중개사사무소 관계자에 따르면 봉천12-1구역(재개발)은 2010년 4월 관리처분총회 이후, 지난 5년간의 체비지 변상금 및 부당이득금을 납부하라는 통지를 받았다. 이 관계자는 “예고 없이 고액의 변상금 사실을 알게 된 조합원들의 항의에 조합이 해결책을 찾느라 사업이 지연되기도 했다”면서 “당시 조합은 이 같은 상황에 대한 부당함을 주장하며 관할 구청 측에 항의했으나 소용이 없자 결국 행정소송으로 이어지게 됐다”고 귀띔했다.

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이 같은 사법부의 판단으로 인해 꼼짝없이 거액의 변상금을 납부할 수밖에 없는 처지에 놓인 조합원들은 애만 타고 있는 상황이다. 불시에 거액의 변상금이 부과되자 조합 및 조합원들이 행정청을 상대로 법적 대응에 나서고는 있지만 종로구 창신동 삼일아파트 사례(2004구합29160 서울행정법원, 90누1993 대법원 판결 참조)와 같이 극히 일부를 제외한 대부분이 지자체에 변상금을 납부하는 등 상황이 조합에 유리하지 않다.

서초구 한 조합 관계자는 “국공유지 무단 점유로 변상금을 내게 된 조합원들 중에는 수년 간 한 집에 살아왔음에도 불구하고 등기부등본 등에 국공유지 포함 여부가 등재돼 있지 않아 모르고 있다가 점용료 날벼락을 맞은 경우가 비일비재하다”면서 “해결책을 찾으려 관할 구청에 항의도 해 보고, 소송도 제기하고, 국민권익위원회(이하 국민권익위) 등에 법제 개선 요구를 하는 등 갖가지 노력을 다해 왔다. 하지만 결국 변상금 면제는 받지 못했다”고 토로했다.

이 관계자는 이어 “조합에서 국공유지 점용료 면제를 위해 해결책을 찾는 동안 시간이 ‘금’인 정비사업에서는 이 같은 노력이 되레 ‘독’이 됐다. 사업 일정이 늦춰지면서 조합원들의 부담이 한층 높아졌기 때문이다”면서 “이래저래 속만 까맣게 타고 있다”고 하소연했다.

업계 한쪽에서는 2012년 4월 국민권익위가 조합이 국공유지를 점유했다 하더라도, 과실이나 악의가 있다고 보기 어려운 점 등을 고려해 무단 점유를 이유로 징벌적 성격의 변상금을 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다고 판단해 해당 구청에 시정 조치한 일례를 들어 이같이 변상금 부과에 따른 지속적인 분쟁을 방지하고 이에 따른 행정력 낭비 등의 문제가 발생하지 않도록 법률에 명확히 규정하는 등의 법제 개선이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다.

아울러 국공유지 관리 체계에 대한 궤도 수정도 요구하고 있다. 국공유지에 대한 업무가 중복되면서 총괄 관리가 어려워진 지자체의 관리 소홀로 인해 국공유지 무단 점유 사례가 빈번히 발생했던 사실이 드러났기 때문이다.

2013년 7월 국민권익위는 전국 주요 기초자치단체들이 관내에서 추진 중인 재개발ㆍ재건축사업과 관련해 관계 법령에서 정한 절차에 따라 사용료 등을 부과ㆍ징수해야 함에도 불구하고 수십억 원의 세원이 징수되지 못하는 등 국공유지 관리에 중대한 허점이 있다고 지적했다. 당시 국민권익위 관계자는 “관계 법령의 규정에 사용료 등을 부과해야 하는데도 지자체들이 사용료를 거의 부과하지 못한 이유로는 재개발ㆍ재건축 관련 사업시행인가를 담당하는 공무원들이 관행적으로 관련 법제에 대한 검토를 소홀히 해 사용료 등의 부과 대상인지 여부를 파악하지 못하기 때문인 것으로 보인다”며 “실제 대다수 담당자들은 용도 폐지되는 공공시설의 점용이나 사용의 경우 점용료 및 사용료가 면제되는 것으로 인식하면서 면제되는 수수료 등에 사용료도 포함된 것으로 잘못 알고 있으며, 부서 간 업무 협조 체계의 미확립 또한 문제점으로 나타났다”고 설명했다.

이와 관련해 한 업계 전문가는 “국공유지 무단 점용과 관련한 조합과 지자체 간의 오랜 분쟁을 해결하기 위해서는 우선적으로 국공유지에 대한 전문 인력 확보가 필수”라며 “또한 국공유지의 체계적인 관리와 활용 실태를 파악하기 위한 안정된 전산망 확충이 필요하다. 지자체가 구축한 지적도와 실제 토지 현황도 사이에는 상당한 괴리가 존재하기 때문이다. 정부나 지자체가 주기적인 측량에 나서 최신 정보를 유지ㆍ공개하는 것도 조합과 조합원들의 입장에선 큰 도움이 될 것”이라고 피력했다.

이어 “만약 시유지 또는 국공유지를 무단 점유했던 조합 및 조합원이 이를 불하 받게 된다면 대부료 연간 분할 납부 금액 및 횟수 제한 법률 완화를 통해 대부료 감액의 여지를 주는 방안도 있다”고 덧붙였다.

또 다른 업계 전문가는 “애당초 집 마련 시에 건축물대장, 등기부등본 등을 꼼꼼히 살펴보는 게 그나마 나은 예방책이 될 것이다. 아직까지 이 사실을 검토해 보지 못한 조합 및 조합원들은 빠른 시일 안에 국공유지 포함 여부를 확인하고 미리 대비하는 것이 좋다. 전국의 조합 및 조합원들은 현재까지 국공유지 무단 점유와 관계된 법제 개선이 고려되고 있지 않은 만큼 이 문제에 대해 경각심을 갖도록 해야 한다”면서 “꽤 오랜 시간 이 문제로 인한 분쟁이 일었지만 모두가 만족할 만한 방도를 찾지 못한 만큼 민관 양측의 노력이 필요한 시점이다. 조합과 지자체 등은 서로 머리를 맞대고 최선의 방안을 강구해야 할 것”이라고 조언했다.

민수진 기자 vkdnejekdl@naver.com

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