▲ 창업을 위해 초지전용을 하려는 자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지전용 허가를 신청하더라도 이를 반드시 허가할 필요가 없다는 유권해석이 나왔다. <사진=아유경제 DB>

[아유경제=김진원 기자] 창업을 위해 초지전용을 하려는 자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지전용 허가를 신청하더라도 이를 반드시 허가할 필요가 없다는 유권해석이 나왔다.

지난 11월 27일 법제처는 농림축산식품부가 「초지법」 제23조제1항제8호에 따라 「중소기업창업 지원법」 제2조제1호에 따른 창업을 위해 초지전용을 하려는 자가 「초지법」 제23조제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지전용 허가를 신청한 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 반드시 허가를 해야 하는지에 대해 문의하자 이 같이 회답했다.

이 같은 해석을 한 이유로 법제처는 “「초지법」 제23조제1항에서는 같은 법에 따라 조성된 초지의 전용은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하면서, 같은 항 제8호에서는 「중소기업창업 지원법」 제2조제1호에 따른 창업을 위해 전용하는 경우를 규정하고 있고, 「초지법」 제23조제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 초지전용을 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장’)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 「초지법」 제23조제1항제8호에 따라 「중소기업창업 지원법」 제2조제1호에 따른 창업을 위해 초지전용을 하려는 자가 「초지법」 제23조제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지전용 허가를 신청한 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 반드시 허가를 해야 하는지에 관한 것이다”고 말문을 열었다.

먼저 법제처는 “「초지법」 제23조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 초지전용을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 ‘허가를 받아야 한다’고 규정하면서, 허가를 받으려는 자가 갖춰야 할 요건이나 허가 기준에 관해서는 규정하고 있지 않으므로, 해당 규정의 문언만으로는 초지전용 허가가 기속행위인지 아니면 재량행위인지를 명확히 판단하기는 어렵다고 할 것인바, 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지는 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제ㆍ형식, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려해 판단해야 할 것이다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 및 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)”고 짚었다.

이어 “그런데, 「초지법」은 초지의 조성ㆍ관리ㆍ이용 및 보전에 관한 사항을 규정함으로써 축산진흥에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제21조의2에 따르면 「초지법」에 따라 조성된 초지에서는 초지의 보전을 저해하거나 초지를 훼손하는 행위가 원칙적으로 금지되고, 같은 법 제23조제1항 각 호에 해당하는 경우에는 예외적으로 같은 조 제2항에 따른 허가를 받아 초지의 형질을 변경하거나 초지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물을 설치하는 등 초지를 초지 외의 목적으로 사용하는 행위가 가능하다고 할 것인바, 이러한 「초지법」의 입법 목적 및 규정 체계에 비춰 볼 때, 초지 전용에 대한 허가는 상대방에게 수익적인 처분이라고 할 것이므로, 「초지법」 제23조제2항에 따른 초지전용 허가의 성격은 재량행위에 해당한다”며 “그렇다면, 허가권자는 초지전용을 하려는 자가 「초지법」 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당해 초지전용 허가를 신청했다고 반드시 허가를 해야 하는 것은 아니고, 초지의 조성 목적과 그 관리에 위배되는지 여부 등 공익적 목적과 제반 사정을 고려해 초지전용의 허가 여부를 결정할 수 있다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 및 대법원 1997. 10. 24. 선고 96누12917 판결례 참조)”고 설명했다.

계속해서 법제처는 “그리고, 「초지법 시행규칙」 제15조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 초지전용의 허가를 할 때에는 전용목적의 실현가능성(제1호), 전용목적사업을 위한 최소한의 필요한 토지면적(제2호) 등을 고려해야 한다고 규정하고 있는바, 만일 초지전용 허가가 기속행위라면 허가권자는 「초지법」 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 허가를 신청하는 경우 허가권자는 반드시 허가를 해줘야 하므로 굳이 법령에 초지전용 허가 시 고려해야 하는 사항을 규정할 입법적 필요가 없다는 점에 비춰 볼 때, 같은 조 제2항은 허가권자가 초지전용 허가를 할 때 초지와 축산에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해 그 허가 여부를 결정할 재량권을 부여한 것으로 봐야 한다”고 덧붙였다.

따라서 법제처는 「초지법」 제23조제1항제8호에 따라 「중소기업창업 지원법」 제2조제1호에 따른 창업을 위해 초지전용을 하려는 자가 「초지법」 제23조제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지전용 허가를 신청한 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 반드시 허가를 해야 하는 것은 아니라고 못 박았다.

김진원 기자  figokj@hanmail.net

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