▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

사업시행자는 도시정비사업을 시행하고자 하는 경우 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 인가권자에게 제출하여 사업시행인가를 받아야 하고(제28조 제1항), 다른 법률의 인허가 등의 의제 규정에 따라 사업시행인가의 고시가 있는 때에는 다른 법률에 따른 인허가 등의 고시 등이 있는 것으로 본다(제32조 제1항).

하지만 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제32조의 규정이 사업시행기간 및 행정절차의 간소화 등을 위해 마련한 것으로, 사업시행자가 편의를 도모하기 위해 해당 규정에서 정한 인허가 등을 모두 사업시행인가 시 신청할 수 있게 되었다. 그렇다 하더라도 도시정비법 제32조 제1항 제15호에서 정하고 있는 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획인가’를 사업시행자가 의제 없이 개별법에 따라 인허가를 받는 경우 실무에서 논란이 제기되는바, 구체적으로 살펴보는 것도 의미 있다 할 것이다.

의제 없이 개별법에 따라 실시계획인가를 받는 것은 반드시 동시에 절차를 진행하도록 강행한 규정은 아니기 때문에 도시정비법 제32조 제1항에 따라 문제가 될 수 없다 할 것이다. 하지만 다른 측면에서 의제된 인허가 절차를 별도로 추진하는 경우에도 법령에 적합한 범위 내에서 가능하다 할 수 있는바, 제한을 두어야 한다는 것이다. 다시 말하면 국토계획법에서 같은 법 제86조와 제88조에 따라 실시계획인가를 받고 사업시행자지정이 되면 수용권이 발생하는데, 이는 주택재건축사업의 경우 사업시행자가 국토계획법상 사업시행자의 지위를 이용하여 천재 ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유가 있는 사업 외에는 토지수용권을 제한한 도시정비법 제38조를 사문화시킨다는 주장이다.

도시정비법 제32조는 사업시행자의 편의를 도모하기 위해 개별법의 적용을 의제할 수 있도록 규정한 것으로, 이는 사업시행자가 선택적으로 판단하여 사업시행인가 신청 시 사업시행계획과는 별개로 실시계획인가를 신청할 수 있어 도시정비법 제32조 제1항에서 정하는 모든 사항이 해당한다 할 수 있을 것이다. 따라서 사업시행자가 도시정비법 제32조에 따라 실시계획인가를 의제 없이 개별법인 국토계획법에 따라 인허가를 받는 것은 너무도 정당한 절차라 할 수 있다.

그런데 문제가 되는 것은 재건축사업의 경우 국토계획법에 따라 실시계획인가를 받는 경우 토지수용권이 발생하는가이며, 결론부터 말하면 토지수용권은 발생하지 않는다는 것이다. 다만 예외적으로 도시정비법 제38조와 같은 법 제8조 제4항 제1호에 따라 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때에만 토지수용권이 발생한다 할 것이다.

하지만 인허가권자는 도시정비법 절차를 잘못 이해하고 그 처분권을 남용하여 사업시행자가 신청한 의제 없는 실시계획인가를 거부한다는 것이다. 도시정비법 제4조의 정비계획은 도시ㆍ군계획시설 설치에 관한 계획과 공동이용시설 설치계획이 포함되어야 하고, 포함된 정비계획은 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 것과 동일한 효과가 발생한다고 할 수 있음을 들어, 사업시행자가 도시정비법 제32조에 따라 의제 없이 개별법을 적용받는 것은 도시정비법 제28조에 따른 사업시행인가 여부를 결정하는 데 중대한 영향을 줄 수 있는 불가분의 관계에 있고, 인가 여부를 판단함에 있어 결정적인 장애 요인으로 작용한다면 개별법에 따라 별도로 인ㆍ허가를 받을 수 없다고 판단하고 있음이다. 그러나 이는 도시정비법이 절차에 따라 운용이 되고 있으며 국토계획법과 관련하여 특별법적인 성격을 가지고 있다는 점 등을 망각한 것이라 할 수 있다.

사업시행자는 정비기본계획에 따라 사업을 추진하며, 그 기본계획에 따라 정비구역 지정 및 조합 설립 그리고 사업시행계획을 수립하여 사업시행인가를 받는다. 사업시행인가는 건축계획을 포함하며 사업시행자가 사업시행인가를 받은 후 관리처분인가를 받아 이주 및 철거 후 착공에 들어가게 되는 것이다. 따라서 정비계획에 포함된 도시ㆍ군계획시설 설치에 관한 계획과 공동이용시설 설치계획은 사업시행인가 단계에서 인ㆍ허가권자에게 인가를 받게 되는 것으로, 사업시행자는 재건축사업 시행계획과 동시에 혹은 별개로 국토계획법 상의 실시계획인가 및 사업시행자 지정을 받을 수 있다 할 것이다.

그런데 인허가권자는 도시정비법 제32조가 정하는 의제 사항을 확대 또는 강행 규정화하여, 재건축사업의 경우 사업시행자는 도시정비법 제4조에서 도시ㆍ군계획시설 설치에 관한 계획 등이 포함되어 있으므로 사업시행인가 단계에서 이를 분리하여 별개로 인허가를 받을 수 없다 한다. 그러나 이는 도시정비법의 특별법적 성격을 도외시하고 도시정비법 제32조의 입법 취지를 왜곡한 것이라 할 수 있을 것이다. 

더군다나 국토계획법 제86조와 제88조에 따라 실시계획인가와 사업시행자지정을 인정하면 재건축사업의 경우에도 토지수용권이 발생하여 도시정비법 제38조를 사문화한다 주장한다. 그러나 이는 도시정비법 제32조의 입법 취지뿐만 아니라 도시정비법과 국토계획법의 관계를 잘못 이해함에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 재건축사업의 경우 도시정비법 제38조와 제8조에 따라 특별한 경우를 제외하고 토지수용권이 발생하지 않음은 분명한 사실이다. 그런데 의제 없이 개별법을 적용하여 실시계획인가 등을 받는다 하여 토지수용권이 발생한다 주장함은 법을 잘못 이해 및 해석함에 따른 것이다. 따라서 도시정비법 제32조 제1항 제15호에 따른 실시계획인가 및 사업시행자 지정은 재건축사업의 경우 도시정비법 제32조가 임의규정이라는 점, 도시정비법이 국토계획법과의 관계에서 특별법적 성격을 갖는다는 점, 토지수용권은 도시정비법에서 정하는 사유 외에는 발생하지 않는다는 점, 국토계획법상 위반사항이 없다는 점 등을 고려할 때, 의제 없이 개별법에 따라 인ㆍ허가된 실시계획인가와 사업시행자 지정은 정당하다 할 것이다. 

다만 논란이 되는 것은 의제 없이 개별법에 따라 유보되는 이행 시점이라 할 수 있으며, 일반적으로 사업시행인가는 착공을 전제한 것이라 할 수 있는바, 착공 전까지로 유보하는 것이 타당하다 할 수 있을 것이다. 하지만 인ㆍ허가권자는 사업시행인가 시 조건 등을 부여할 수 있는바, 그 조건에 따라 이행 시기를 특정할 수 있는 경우 또는 그 이유가 뚜렷한 경우 등에는 유보하는 이행 시점을 착공 이후로 할 수 있다는 조건을 부여해도 무방하다 할 것이다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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