[아유경제=김진원 기자] 청와대가 지난 21일 개헌 발의안 중 ‘토지공개념’을 두고 전문가들은 물론, 정치권을 비롯한 각계ㆍ각층에서 찬반 논란이 일고 있어 한동안 큰 이슈가 될 전망이다.

‘토지공개념’이란 토지의 개인적 소유권은 인정하되 이용은 공공복리에 적합하도록 하자는 것으로 토지시장이 제대로 작동하지 못할 경우 정부가 토지시장에 개입하게 되는 현상이다.

「헌법」 제122조를 살펴보면 ‘국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다’고 규정하고 있다. 뿐만 아니라 「민법」 제2조는 ‘개인의 소유권리라도 권리는 남용하지 못한다’고 규정하고 있으며, 동법 제212조에서는 ‘개인의 소유권이라도 정당한 이익이 있는 범위 내에서만 행사하여야 한다’고 규정하고 있다. 그럼에도 여태 개념 정도로 인식돼왔고 실질적으로 구현되지는 않았다.

하지만 이번 정부의 개헌안은 토지공개념을 명확히 규정해 그 실효성을 제고하겠다는 의지를 엿볼 수 있다. 개헌안에는 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 내용이 포함된 것으로 알려졌다.

1980년대 후반으로 거슬러 올라가면 우리나라에서는 당시 부동산 투기 억제를 위해 유휴지의 가격 상승분에 최대 50%의 세금을 부과하는 「토지초과이득세법」 , 특별시와 광역시 내 개인택지 중 200평을 초과한 땅에 대해 부담금을 부과하는 「택지소유상한제」 , 택지ㆍ관광단지 조성 등 개발사업 시행자로부터 개발이익의 50%를 환수하는 「개발이익환수제」 등 이른바 ‘토지공개념 3법’을 마련했다.

이후 ‘토지초과이득세법’ 및 ‘택지소유상한제’는 재산권 침해 등을 이유로 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받아 폐기됐고 현재 토지거래허가제, 종합부동산세, 용도지역ㆍ지구 지정을 통한 토지이용규제 등의 제도에서 토지공개념이 반영되고 있다.

과거 한 차례 실패한 사례가 있음에도 토지공개념을 도입할 시 정부가 토지를 확보하는 데 있어 수월하기 때문에 문재인 정부로써는 포기할 수 없는 카드다. 토지는 사적자산이 되기도 하지만 공공의 성격도 가지고 있는 만큼 토지 활용도를 높여 정부가 추진하는 토지 개발을 좀 더 용이하고 정당하게 추진할 수 있어 추후 부동산 정책에 큰 탄력을 받을 수 있다.

이 말인즉슨, 신도시 개발이나 구도심 재생 등 정부가 개발을 탄력적으로 진행하게 되고 토지를 수용하는데 있어서도 그만큼 비용을 절감할 수 있어 정부의 도시계획이 체계적이고 빠르게 이뤄질 수 있다는 얘기다.

이 같이 결국 토지공개념에는 ‘부동산 규제’가 들어가 있다. 가장 대표적인 사례로 그린벨트가 꼽힌다. 개발제한구역을 의미하는 것으로 도시 주변의 녹지 보존과 자연환경 보호를 위해 그린벨트 구역 내 토지의 형질 변경, 분할 등을 제한할 수 있다. 사유지임에도 법에 따라 개발이 제한된 경우로 철도, 도로 등 국가 인프라사업을 추진할 때도 적용된다. 정부가 해당 구역을 개발할 필요가 있다고 판단할 경우, 공공의 이익을 위해 개인 소유의 토지를 적당한 가격에 사들이는 방식이다.

하지만 현재 ‘토지공개념’이 논란이 되는 것은 개인 재산권을 침해할 수 있다는 데 있다.

부동산 업계의 한 전문가는 “토지공개념은 사유재산권 보호를 명시한 「헌법」 23조와 국민들의 행복추구권을 침해하면 안 된다는 동법 10조와 상충할 수 있다”며 “이는 사회주의체제에서 볼 수 있는 것으로 자본주의 시장경제를 원칙으로 하는 우리나라와는 맞지 않다”고 비판했다. 즉, 토지공개념은 기본적으로 사유재산권을 침해하는 사회주의 개념이기 때문에 받아들일 수 없다는 주장이다. 

여기에 개헌안이 통과되면 재건축시장의 뜨거운 감자, 재건축초과이익환수제도(이하 초과이익환수제)가 직접적인 영향을 받게 된다. 초과이익환수제는 조합원 1인당 평균 이익이 3000만 원을 넘을 경우 이에 대한 세금을 부과하는 것으로 토지공개념을 내포하고 있다.

현재 초과이익환수제에 대한 위헌 소송을 준비하고 있는 강남을 중심으로 한 일부 재건축 조합들은 이번 토지공개념에 대해 강하게 반발하고 있다.

반면, 정부의 개헌안을 환영하는 시각도 있다. 참여연대를 비롯한 진보적 성향의 시민단체는 주택이나 토지에 대한 투기나 경제적 불평등 문제를 해결하기 위해 토지공개념의 기본 취지를 강화하는 것이 필요하다는 입장이다. 

진보경제학자들도 선진국일수록 경관이나 토지이용, 환경차원에서 개인 재산권을 제한하고 있고 과도한 개발이익이 사유화되는 것을 막기 위해 개발부담금을 강화할 필요가 있다는 견해를 피력해 왔다.

정부의 발표를 두고 정치권의 반응도 극과 극이다.

야당은 “자유시장경제 포기 선언과 다름없다”며 이번 개헌안에 대해 반대하고 나섰다. 전희경 한국당 대변인은 논평을 통해 “정권의 방향이 대한민국의 정체성인 자유민주주의와 시장경제가 아닌 사회주의에 맞추어져 있음을 재확인시켜주는 충격적인 내용”이라며 “공공, 합리, 불균형 해소와 같은 자의적이고 정치적인 용어로 자유시장경제의 근간과 법치를 허물어뜨리겠다는 시도는 절대로 국민들이 용납하지 않을 것”이라고 정부를 비난했다.

권성주 바른미래당 대변인 역시 “개헌안을 발의하기 전 개헌쇼를 하는 건 헌법정신에 위배되는 꼼수”라며 “제왕적 대통령제의 폐단을 고치기 위해 시작한 개헌 논의를 제왕적 대통령이 주도하겠다며 과욕을 보이고 있다”고 입장을 내놨다.

반면 추미애 더불어민주당 대표는 “귀가 번쩍 뜨이고 눈이 확 트이는 것이 토지공개념 도입이었다”며 “토지를 공공성이나 합리적 이용을 위해 필요한 경우 권리나 사용을 제한할 수 있도록 하는 것이 토지공개념인데 이를 두고 토지 공산주의라고 선동하는 것은 아니지 않나”라고 정부를 지지했다.

물론 헌법에 토지공개념이 명시되더라도 실제 법률의 제ㆍ개정은 국회 입법사항이다. 조국 청와대 민정수석 역시 ‘개헌이 성공할 경우 부동산 관련 세금 강화 등 토지 규제를 추진한다는 의미로 받아들일 수 있느냐’는 질문에 “국회가 토지공개념을 강화하는 법률을 어떻게 만들지에 달린 것이다”고 답했다.

정부와 국회가 위헌 논란 없이 기존 토지공개념 관련 법률을 지켜내고 새로운 법안을 세심하게 만들어낼지 귀추가 주목되는 이유다.

김진원 기자  qkrtpdud.1@daum.net

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