▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

정부는 지난 3월 21일 「헌법」 개정안을 발표하였고, 당시 발표된 조문에서 토지공개념과 관련한 항목은 「헌법」 제128조제2항으로 “국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 것이다. 지난 3월 26일 정부가 발의할 당시는 처음 발표와 달리 “국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”로 교체되었다.

정부가 발의한 헌법 개정안에서의 토지공개념의 사전적 의미는 “토지가치의 상승이 사회양극화를 초래하는 최대의 원인임을 지적하면서 토지의 배타적 사용권과 처분권을 보장하면서도 토지가치는 공유해야 한다는 것으로 토지에 대해서는 다른 물자보다도 더 강한 공적 개입이 필요하다는 인식”이라 할 수 있다. 그리고 헌법 개정안이 토지공개념을 새롭게 도입하기 이전인 현행 「헌법」 제122조에서 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”, 「민법」 제2조제2항에서 “권리는 남용하지 못한다”라는 규정 등을 통해 실질적으로 토지의 공개념을 도입 및 적용하고 있다 할 것이다.

그런데 「헌법」 개정안에서의 토지공개념이 논란이 되었던 것은 일차적으로 발표된 것과 발의된 내용이 다르다는 것이고, 발의에서 추가된 ‘법률로써’라는 의미의 문제라 할 것이다. 처음 정부가 발표한 토지공개념은 정부가 개정안을 발표한 목적과 달리 너무 포괄적으로 규정하여 과도하게 사유재산권을 침해한 것이 아닌가 하는 것이고, 심지어 야권에서는 사회주의체제로 가자는 명백한 의사표명으로 규정하는 등 사회적 논란이 가중되자 발의에서 ‘법률로써’라는 의미를 추가하였다 볼 수 있을 여지가 많다 할 것이다.

먼저 개정안이 적용되었을 경우 정부는 과거 헌법재판소에서 위헌ㆍ헌법불합치 결정이 된 택지소유상한제나 토지초과이득제 등을 새롭게 적용할 수 있는 폭을 확보할 수 있다 할 것이다. 따라서 발의안이 적용되는 경우 토지소유자의 수익권은 심대하게 침해받을 수 있다는 것이다. 하지만 현행 헌법상 토지공개념이 적용되는 사례를 살펴볼 때 실질적으로 토지공개념은 적용되고 있다 할 것이고, 「헌법」 개정안에서와 같이 헌법에 구체적으로 명시하여 사유재산권에 대해 제한을 가해야 하는지는 의문이라 할 수 있다.

다음은 도시정비사업에 있어 토지공개념의 적용이고, 가장 대표적인 사례가 최근 논란이 되고 있는 재건축초과이익환수제도라 할 것이다. 재건축초과이익환수의 목적은 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지하는 것이라 할 수 있으나, 헌법재판에서도 미실현이익을 환수하는 것이 위헌인지 양도소득세 부과와 관련하여 과잉금지원칙에 어긋나는지 등에 대해 판단하여, 입법재량에 해당하고 과잉금지원칙에 어긋나지 않는 한 인정된다는 것이었다. 그리고 재건축초과이익환수제도는 「헌법」 개정안과 별도로 현재 운영되고 있다는 것이다.

하지만 도시정비사업에 있어 토지공개념적인 요소는 다분하다 할 것이고, 사업초기 단계부터 적용되고 있다. 사업시행자는 정비구역 지정을 받기 위해 정비계획 용적률을 정하게 되는데, 이 때 사업시행자는 공공에게 정비기반시설 등을 기부채납하게 되고 심지어 원인자부담원칙이 적용되어 사업과 관련된 모든 부분에 대한 비용도 부담한다 할 것이다. 다만 최근 도시정비사업지의 사업성이 지역적 요인 등에 따라 부침이 심함에 따라 일부 공공은 사업시행자에게 일정 금액 등을 지원하기도 한다. 그리고 사업시행자는 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 소형주택을 기부채납하기도 한다.

결론적으로 도시정비사업의 경우 사업시행자는 토지공개념을 적용받아 사업초기부터 정비기반시설 설치에 필요한 토지 및 비용을 부담하고, 건축물이 신축되면 소형주택을 기부채납하고 재건축의 경우에는 초과이익의 일정부분을 납부하고 있는 바, 정부가 주장하는 투기를 잡아 사회적 불평등 심화를 해소한다는 것은 사실상 적절하지 못한 논리라 할 수 있을 것이다.

그렇다면 도시정비사업에서 있어 토지공개념은 어떤 방향으로 운영되어야 하는지 알아보는 것도 흥미로운 일이라 할 수 있다. 앞에서와 같이 도시정비사업에 있어 실질적으로 토지공개념이 적용되어 사업초기부터 사업시행자가 수익권의 일정 부분을 납부하고 있다면 「헌법」 개정안에서의 토지개념은 무의미하다 할 것이며, 정부가 추가하고자 하는 목적이 무엇인지는 의문이다 할 것이다. 따라서 도시정비사업에서 있어서는 도시정비사업의 정책방향과 정부의 의지의 문제에서 접근하여야 한다고 본다.

도시정비사업은 짧게는 5년 단위로 부침을 거듭하고 있고, 정책방향에 따라 폐기되거나 새로운 정책들이 나오게 되는 점을 고려할 경우 부동산 정책을 장기적인 관점에서 접근하고, 단기적 처방은 금융 등의 정책으로 바로잡아야 한다고 생각된다. 따라서 도시정비사업에 대해 부과되는 조세성격의 수익권 제한은 최소한도 내에 국한되어야 하고 미실현이익에 대한 처분이 재량권의 범위를 일탈한 것이 아니라 하더라도 과잉금지의 원칙 등에 어긋나서는 안 되는 점과, 부동산 경기는 경기상황의 변동에 따라 부침이 심한 점 등을 고려하여 사업시행자에게 부과되는 부담을 최소화하여야 한다고 본다. 

토지공개념이 도시정비사업에 미치는 영향은 심대하고, 현행 「헌법」 하에서 각종 기부채납과 재개발의 경우 임대주택 그리고 재건축의 경우 초과이익환수 등이 적용되고 있는 상황 하에 개정 「헌법」에서의 토지공개념이 적용된다면, 정부주도의 공영개발이 주를 이룰 것임은 너무도 분명하다 할 수 있고, 일반 도시정비사업은 침체되어 장기적으로 주택의 질이 저하됨은 물론 주택가격은 상승하여 그 부담은 서민이 떠안게 될 것이다. 이에 「헌법」 개정안의 토지공개념은 현행 「헌법」으로 충분하다 할 것이며, 만약 장기적으로 부동산의 투기 등을 바로잡아 불평등을 해소하고자 한다면 정책방향과 정책의 의지라 할 수 있어, 단기적인 대책을 강구하기 보다는 장기적인 로드맵을 구축하여 영속적으로 운영할 수 있는 시스템을 만들어야 한다고 생각된다.

결론적으로 도시정비사업에 있어 토지공개념은 사업성 악화 및 악순환을 유발할 수 있는 바, 확대적용에 있어 신중하여야 하고 오히려 장기적으로 완화하여 도시정비사업이 영속성을 유지할 수 있도록 정책방향을 바로 잡아야 할 것이다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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