▲ 토지분할 조건부 건축허가가 재량행위에 포함되지만 건축행정청이 중대하지 않은 보통의 공공 이익을 이유로 거부처분을 행사할 재량은 없다는 대법원의 판결이 나왔다. <사진=아유경제 DB>

[아유경제=김진원 기자] 토지분할 조건부 건축허가가 재량행위인 것은 맞지만 건축행정청에 중대하지 않은 보통의 공공 이익을 이유로 거부 처분할 재량은 없다는 대법원의 판결이 나왔다.

울산에 한 마트 구내에 주차장 부지를 일부 분할해 주유소를 신축하기 위한 건축허가가 가능한지 다툰 사건에서 이 같은 판결을 내렸다.

사건의 개요는 원고인 A사가 2013년 4월 19일 울산광역시 남구청장(피고)에게, A마트 울산점이 있는 이 사건 대지 중 지상주차장 용도로 사용하고 있는 부분을 분할해 그 분할한 대지(이하 이 사건 주유소예정부지)에 건축면적 170.09㎡의 주유소를 신축하겠다는 내용으로 건축허가신청을 했다. 이 사건 대지 및 A마트 울산점의 건축물은 미관지구에 걸쳐 있으나, 이 사건 주유소예정부지는 미관지구에 해당하지 않는다. 피고는 2013년 5월 3일 원고에게 A마트 울산점의 주차장 내 사고위험 증가 및 교통 혼잡 유발, 인근 교통체증 유발 및 그로 인한 교통사고 우려, 인근 주민 및 상인들의 집단민원 등을 이유로 원고의 주유소 건축허가신청을 거부하는 처분을 했다. 

토지분할 조건부 건축허가는 건축허가 신청에 앞서 토지분할절차를 완료하도록 하는 대신, 건축허가 신청인의 편의를 위해 건축허가에 따라 우선 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 허용하는 취지이다.

행정청이 객관적으로 처분상대방이 이행할 가능성이 없는 조건을 붙여 행정처분을 하는 것은 법치행정의 원칙상 허용될 수 없으므로, 건축행정청은 신청인의 건축계획상 하나의 대지로 삼으려고 하는 ‘하나 이상의 필지의 일부’가 관계법령상 토지분할이 가능한 경우인지를 심사해 토지분할이 관계법령상 제한에 해당돼 명백히 불가능하다고 판단되는 경우에는 토지분할 조건부 건축허가를 거부해야 한다. 다만, 예외적으로 토지분할이 재량행위인 개발행위허가의 대상이 되는 경우, 이를 허가할지에 관한 처분권한은 개발행위허가 행정청에 있고, 토지분할 허가 가능성에 관한 건축행정청의 판단이 행정청의 판단과 다를 여지도 있으므로, 건축행정청은 자체 심사 결과 토지분할에 대한 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되는 경우에는 개발행위허가 행정청의 전문적인 판단을 먼저 받아보라는 의미에서 건축허가 신청인이 먼저 토지분할절차를 거쳐야 한다는 이유로 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수는 있다.

이러한 사유가 아니라면 건축행정청은 「건축법」 등 관계법령에서 정하는 건축허가를 해야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다(대법원 2012년 11월 22일 선고 2010두22962 전원합의체 판결 참조).

그러나 이는 특정한 건축물의 전부 또는 일부가 미관지구에 걸쳐 있는 경우에 건축물과 대지 전부에 대해 편의상 일률적으로 미관지구에 관한 규정이 적용되도록 함으로써 예외적으로 그 도시계획적 규제를 확장하는 취지이다. 게다가 그 대지 중 일부만 미관지구에 걸쳐 있는 경우에까지 대지 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용하도록 하는 취지는 아니다. 따라서 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸쳐 있는 경우 건폐율, 용적률 등 건축제한을 적용하는 방법에 관해 기준을 정한 것일 뿐, 하나의 대지에서 미관지구에 해당하지 않는 부분의 토지분할까지 제한하는 취지로는 볼 수 없다.

이를 근거로 대법원은 “원고의 주유소 건축허가신청이 「건축법」 등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당된다고 볼 만한 사정이 확인되지 않다”며 “원고의 주유소 건축허가신청에 대해, 피고는 이 사건 대지에서 이 사건 주유소예정부지를 분할하는 것이 관계법령상 가능한지를 심사해 토지분할이 제한에 해당돼 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되는 경우에는 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수 있으나, 이것이 원고가 토지분할절차를 거쳐야 한다는 점 외에 다른 사유를 들어 건축허가를 거부할 수 있는 재량을 의미하는 것은 아니다”라고 설명했다.

계속해서 “이 사건 대지에서 이 사건 주유소예정부지를 분할하는 것은 ‘건축물이 있는 대지’를 분할하는 것이므로 국토계획법령상 개발행위허가의 대상에 해당하지 않으며, 그 밖에 「건축법」 등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당된다고 볼 만한 사정이 확인되지 않는다. 만일 피고가 원고의 주유소 건축허가신청을 심사한 결과, 위와 같은 토지분할이 관계법령상 불가능할 것으로 판단했다면, 피고는 원고에게 토지 분할 조건부 건축허가를 거부할 수 있지만 이 사건에서 피고는 그러한 이유로 원고의 주유소 건축을 불허가한 것이 아니고 오히려 피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 처분사유들은 위와 같은 토지분할이 가능함을 당연한 전제로 한 것으로 볼 수 있다”고 짚었다.

앞서 원심은 원고의 건축허가신청이 관계법령에서 정하는 건축허가의 제한사유에 해당하지 않고, 건축허가를 제한할 만한 중대한 공익상의 필요도 인정되지 않는다고 판단했다. 

이에 대해 대법원은 “원심의 이러한 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 토지분할 조건부 건축허가의 법적 성격, 건축불허가처분의 위법사유 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다”고 설명했다.

김진원 기자  qkrtpdud.1@daum.net

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