6년간 주택 공급량 충분… 그러나 아파트는 부족
전문가 “공급 의존도 높은 도시정비사업 축소된 탓”

뉴타운사업 출구전략을 추진한 지난 6년여 간 절반을 넘는 사업구역이 해제됐다.

이달 5일 유관 업계와 서울시에 따르면 뉴타운 출구전략이 발표된 2012년 1월부터 올해 9월 말까지 683개 정비구역 가운데 377개(55.2%) 구역이 해제됐다. 지난달(10월) 17일 서울시 도시계획위원회에서 해제를 결정한 종로구 숭인1구역, 동작구 본동6구역 등 2곳에 대한 확정고시가 나오면 해제 구역은 더 늘어난다. 서울시는 추가로 올해 안에 정비구역 20곳에 대한 해제를 검토 중인 것으로 파악됐다. 

시 관계자는 “사업 진척이 느린 곳에 대한 직권해제 필요성을 신중하게 검토 중이며, 사업 정체 지역 12곳은 최대한 사업 정상화를 추진하겠다”라고 밝혔다. 

전문가들은 뉴타운 출구전략과 같은 도시정비사업 축소 정책으로 주택 공급이 줄었다고 지적한다. 실제로 지난 10월 주택산업연구원에서 출구전략을 시작한 2012년부터 2017년까지 6년간 주택 공급ㆍ수요를 분석한 결과, 서울의 연평균 주택 공급량(약 6만4000가구)은 수요량(약 5만5000가구)보다 많았지만 아파트 공급량(약 3만 가구)은 수요량(약 4만 가구)보다 적었다. 

김태섭 선임연구위원은 “서울은 전체적으로 충분한 공급에도 선호도 높은 아파트 공급이 부족해 수급 불균형을 초래했다”면서 “특히 공급 의존도가 높은 도시정비사업이 크게 축소됐기 때문”이라고 분석했다. 

▲ 서울시 아파트와 비아파트의 호별(왼쪽), 비중별(오른쪽) 공급량 변화(준공물량 기준). <제공=국토교통부, 국토교통통계누리, 주택산업연구원>

곳곳에서 추진 동의ㆍ재추진 움직임
낙후된 주거환경 개선 요구

최근 뉴타운 출구전략으로 정비구역 해제를 앞두거나 이미 해제된 지역에서 주거환경을 개선해달라는 요구가 높다. 

지난 10월 26일 은평구 증산4구역 재개발 정비사업조합(이하 조합) 설립추진위원회(이하 추진위)는 박 시장에게 탄원서를 보냈다. 이곳 주민들은 탄원서에 “증산4구역은 건물의 노후화가 진행되고 기반시설이 없어 화재 시 소방차 진입이 불가능하고 주차시설 등이 부족해 도로에 방치된 차량으로 보행하기도 힘들다”면서 “뉴타운 재개발을 통해 주거환경을 개선할 수 있게 해달라”고 적었다. 전체 토지등소유자 1850명 가운데 1410명(공유자 포함)이 여기에 이름을 올렸다. 추진위 관계자는 “70% 가까이 낡은 빌라들이 밀집한 탓에 재개발이 아니면 주거환경 개선을 기대하기 어렵다”고 말했다.

현재 증산4구역은 정비구역 지정에서 해제될 위기에 놓였다. 2014년 8월 추진위를 꾸렸는데 기한 내에 조합설립인가를 신청하지 못했기 때문. 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 추진위구성승인 기준으로 2년 안에 조합설립인가를 신청하지 않으면 정비구역 지정이 해제된다. 추진위 측은 구역이 넓어 찬성률 기준을 채우는 데 시간이 부족했을 뿐이라고 항변한다. 

이들이 문재인 대통령에게 보낸 탄원서에 기록한 동의율은 76%로 조합 설립 요건 75%를 넘어섰다. 실제 조합설립동의율은 여기에 조금 못 미치지만 올해 안에 모두 채울 계획이란 후문이다. 주민 측은 현재 정비구역 지정 연장 신청을 거부한 서울시를 상대로 행정소송을 내고 대법원 판결을 기다리는 중이다.

송파구 마천4구역도 이와 같은 상황에 놓였지만 기한을 연장하는 데 성공했다. 서울시 관계자는 “마천4구역의 경우 조합설립인가 이후 3년 안에 사업시행인가를 신청하지 못한 곳이지만 사업 진행이 가능한 지역으로 판단한 반면, 증산4구역은 조합 설립에 필요한 찬성률이 75%에 미치지 못했고 은평구 등의 의견을 종합적으로 고려해 해제가 불가피하다고 판단했다”고 전했다. 

도시정비업계 한 관계자는 “정비구역 일몰제는 사업 속도를 높여 사업 장기화에 따른 매몰비용 우려를 줄이라는 취지로 도입된 것”이라며 “서울시가 이를 해제 수단으로 사용하는 것은 악용”이라고 말했다. 

이밖에도 서울 곳곳에서 정비구역 해제를 놓고 사적ㆍ법적 조치가 벌어졌다.

지난해 3월 서울시는 종로구 사직2구역의 주민 동의 없이 역사문화 보존을 이유로 직권해제를 결정했다. 사직2구역 조합은 서울시와 종로구를 상대로 정비구역 직권해제 및 조합설립인가 취소에 대한 무효소송을 제기해 1심 판결에서 승소했다. 서울시의 항소로 올 연말이나 내년 초면 2심 판결이 나올 것으로 전망된다. 그해 9월에는 성북구 성북3구역이 직권해제를 결정한 서울시를 상대로 효력 정지 가처분을 신청했다. 얼마 전 서울고등법원에서 이를 받아들여 연말까지 효력이 정지됐다. 

장위뉴타운 14구역은 주민투표를 통해 사업 유지로 가닥을 잡았다. 지난달 26일 성북구청은 이곳의 정비구역 유지를 확정 고시했다. 7월까지 찬반 의견이 팽팽하던 구도는 8월 중순 강북 지역의 집값이 빠르게 오르면서 반전된 것으로 알려졌다. 주민 1/3이 이상이 정비구역 해제를 요청하고 주민투표에서 과반이 찬성하면 사업이 무산되도록 제도를 바꾼 이후 살아남은 첫 사례다. 다만, 서울시는 반대 측의 ‘지분 쪼개기’를 통한 표 늘리기에 관해 처음에는 불인정, 나중에는 인정하는 원칙 없는 모습으로 빈축을 사기도 했다.

▲ 장위뉴타운 전경. <사진=아유경제 DB>

해제 지역, 절반 이상 대안 없어
열악한 주거환경 개선 방안 ‘절실’

또한 서울 뉴타운ㆍ재개발 해제 지역의 주민 절반 이상이 주거 재생방안을 찾지 못한 것으로 조사됐다.

지난 6일 서울연구원이 발표한 ‘뉴타운ㆍ재개발 해제 지역 실태분석과 주거재생방향’ 연구보고서에 따르면 올해 2월 기준 서울 683개 정비(예정)구역 가운데 393개소가 해제를 결정했고, 262개소가 사업을 정상 추진 중이다. 특히, 해제를 결정한 393개소 중 222개소(56.5%)는 새로운 주거 재생 대안을 찾지 못한 것으로 나타났다.

이들 지역은 뉴타운ㆍ재개발 지정 당시 그 필요성을 인정받은 만큼 시설 노후화와 열악한 주거환경 등의 문제가 여전하다. 실제로 해제된 지역에서 20년 이상 된 건축물이 60%를 넘는 지역은 전체의 약 87.5%에 달했다. 이보다 오래된(30년 이상) 노후건축물이 60% 이상인 지역은 28%였다. 다만 기반시설도 제대로 갖추지 못했고 주민들 스스로 나서서 무엇이든 추진하려는 유인도 부족한 것으로 평가된다. 

또 이들 지역은 도로 연결성, 즉 접도 조건이 비교적 열악했다. 해제 지역 평균 접도불량률은 22.4%였고, 해제 지역 약 16%(59개소)가 4m 미만 접도불량률이 50% 이상인 것으로 파악됐다. 현행 법령에 따르면 건축을 하고자 하는 토지는 4m 이상 너비 도로를 확보하지 못하거나 2m 이상 토지와 도로가 접하지 않으면 건축할 수 없다.

“뉴타운ㆍ도시정비사업, 재추진도 함께 검토돼야”

업계ㆍ정계 등 여러 전문가들은 이런 상황에 대한 대안이 필요하다고 입을 모았다. 

국회 국토교통위원회 소속 민주평화당 윤영일 의원은 “서울시 내 신규 택지공급이 사실상 중단된 상황에서 도시정비사업을 통한 공급 외에는 현재 뾰족한 대안이 없다”며 “재개발ㆍ재건축사업 구역의 축소는 서울시 내 신규주택 공급 부족으로 이어질 것”이라고 우려했다.

서울연구원 도시공간연구실 장남종 연구위원은 “해제 지역의 주택 노후화 정도와 기반시설 여건 등을 고려해 공공지원 우선순위를 두고 정책을 추진해야 한다”면서 “공공이 해제 지역의 유형에 따라 소규모 정비사업, 도시재생 활성화사업, 주거환경관리사업, 집고치기 사업 등을 맞춤형으로 제안하고 지원에 나서야 한다”고 제안했다.

또 서울의 집값 안정과 공급 확대를 꾀하려면 새 아파트 공급이 절실하며, 재개발ㆍ재건축 등 도시정비사업을 활용하는 방안도 적극 검토해야 한다고 지적한다. 

백광제 교보증권 건설담당 연구원은 “재개발ㆍ재건축 등 정비사업 이외에 마땅한 도심 주택 공급 수단이 없는 상태에서 주택 노후화와 멸실에 따른 공급 부족을 완화하려면 정비사업을 통한 분양 확대가 필요하다”고 주장했다. 

김태섭 연구위원은 “수요보다 부족한 서울 신규 아파트 공급 물량 확보를 위해 주민 동의율이 50%를 넘을 경우 해제 지역에 정비구역 재지정을 검토해야 한다”고 말했다. 

해제 지역의 한 주민은 “꼭 대규모 정비사업이 아니더라도 열악한 주거 환경을 개선할 방도를 찾는 게 정부와 지방자치단체가 해야 할 일 아니냐”고 강조했다.