그리고 재개발사업은 정비구역에서 인가받은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하거나 환지로 공급하는 방법을 말하며, 재건축사업은 정비구역에서 인가받은 관리처분계획에 따라 주택, 부대복리시설 및 오피스텔을 건설하여 공급하는 방법을 말한다(제23조).

도시정비사업에 있어 사업시행 방법은 정비기본계획에서 정해지며 사업을 진행하는 과정에서 변경될 수도 있으나, 사업시행자는 사업 방법에 따라 차이가 있다. 주거환경개선사업의 사업시행자는 시장 등이라 할 수 있으나, 재개발사업이나 재건축사업에 있어 사업시행자는 조합(토지등소유자가 20인 미만인 경우 포함)에 의한 사업시행과 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장 등과 공동으로 시행하는 방법이 있다(제25조).

그런데 재개발사업이나 재건축사업에 있어 간과되고 있는 부분은 공공시행자라 할 수 있으며, 몇 가지 요건이 충족되는 경우 시장 등이 직접 도시정비사업을 시행하거나 토지주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 사업을 시행하게 하고 있다. 법에서 정하는 공공시행자의 시행요건은 재건축사업을 제외하고 고시된 정비계획에서 정한 사업시행 예정일부터 2년 이내 사업시행인가를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때, 순환정비 방식에 의하여 도시정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때 또는 해당 정비구역 안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 시장 등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때 등이다(제26조제1항).

그리고 토지등소유자나 조합이 사업시행자인 경우에 시장 등은 장기간 도시정비사업이 지연되거나 권리관계에 대한 분쟁 등으로 인하여 해당 조합 또는 토지등소유자가 시행하는 사업을 계속 추진하기 어렵다고 인정하는 경우나 토지등소유자의 과반수 동의로 요청하는 경우에 해당 조합 또는 토지등소유자를 대신하여 직접 도시정비사업을 시행하거나 토지주택공사 등 또는 지정개발자에게 해당 조합 또는 토지등소유자를 대신하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다(제28조제1항).

도시정비사업은 정비기본계획의 수립권자 또는 정비구역의 지정권자 등에 의해 사업시행을 조합이나 토지등소유자가 시행하는 것으로 오해받을 수 있으나 법에서는 인ㆍ허가권자의 관여범위를 광범위하게 인정하고 있는바, 여러 이유로 사업이 지연되고 있는 사업지에 대한 인ㆍ허가권자의 직접 개입이 필요한 시기라 할 수 있다. 그런데 인ㆍ허가권자는 토지등소유자간의 갈등에 직접 개입하지 않는다는 명분을 내세워 방관하고, 심지어 법에서 정하는 임의해제요건을 완화 적용하여 정비구역지정 등을 해제하는 것은 법의 취지를 왜곡시키는 것이라 할 수 있으므로 직접 사업을 시행할 방법에 대한 홍보 및 시행도 검토되어야 한다.

사업시행계획(안)은 사업시행 방법에 대한 검증단계라 할 수 있으므로 사업 초기 단계에 있어서 인ㆍ허가권자의 개입이 절실하며 이는 사업성 검토 등의 업무라 할 수 있다. 사업시행자인 조합(토지등소유자는 소규모 사업임으로 제외)은 재개발사업과 재건축사업에서 중요한 위치를 차지하고 법에서도 이를 중점적으로 다루고 있다는 것이다. 사업시행자는 건축계획이 확정되면 토지이용계획ㆍ정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획ㆍ세입자의 주거 및 이주대책 및 건축계획 등이 포함된 사업시행계획(안)을 작성하게 되고(제53조), 총회의 의결을 거쳐 사업시행인가를 신청하게 된다.

사업시행인가는 재건축사업에 있어 조합 설립에 동의하지 않는 토지등소유자를 상대로 매도청구를 할 수 있는 시기이고, 일정 기간이 지나면 조합원으로부터 분양신청을 받아 관리처분계획(안)을 수립하고 관리처분인가를 받아야 한다. 따라서 사업시행인가는 조합 업무를 과거로 되돌릴 수 없는 상황에 놓이게 하는 것으로 사업시행인가 전 단계에서 사업시행 상 문제점들을 해결하여야 한다.

사업시행 간 사업시행자에게 뒤따르는 필연적 상황은 사업에 대한 사업성이라 할 수 있고, 사업시행인가 이전에 조합원들의 갈등이 팽배한 사업지는 사업의 지속 여부를 판단해야 한다. 따라서 사업시행자가 사업시행계획(안)에 사업성에 관한 내용을 충분히 반영하였다면 관리처분인가 시까지 큰 문제 없이 업무를 진행할 수 있지만, 사업시행계획(안)에 반영된 사업성이 조합원들의 구미에 맞지 않는다면 조합원들의 갈등은 더욱 증폭될 수밖에 없다.

이에 정비기본계획의 수립단계부터 인ㆍ허가권자가 직접 구역별 사업성을 검토하여야 한다고 본다. 그런데 인ㆍ허가권자는 사업시행자에게 도시정비사업에 따른 부담을 가중하는 역할뿐이며, 사업지의 사업성에 대해서는 무관심하다. 만약 초기부터 사업성 등이 면밀하게 검토된다면 사업지의 토지등소유자는 다양한 사업시행 방법 중 합리적인 방법을 선택할 수 있고, 토지등소유자들이 선택할 수 없다면 인ㆍ허가권자가 직접 개입하여 사업을 시행할 수 있는 프로세스도 사전에 확보하여야 한다.

그런데 인ㆍ허가권자는 재개발사업이나 재건축사업은 조합이 사업시행자로 사업을 시행하는 것이라 단정하고 정비기본계획을 수립하다 보니 악순환이 반복되는 것이라 할 수 있으므로 토지등소유자의 의식전환뿐만 아니라 궁극적으로 인ㆍ허가권자의 의식전환이 필요한 시기라 할 수 있을 것이다. 따라서 인ㆍ허가권자의 의식전환이 동반되지 않는 한 도시정비사업에 있어서 논란은 계속될 것이며, 정부에서 추진하는 정책 또한 존폐를 반복하여 국민만 혼란의 중심에 서게 되고 주택가격의 거품은 더욱 심해질 것으로 판단된다.