▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

사업시행자는 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이기 위해 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에서 정하는 사업 방식에 따라 정비사업을 시행하게 되고, 사업시행을 위한 비용은 도시정비법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 사업시행자가 부담한다(제92조제1항). 따라서 도시정비사업에 있어 사업비는 사업시행자가 스스로 부담하는 것이다.

하지만 도시정비법에서 정하는 절차에 따라 사업을 시행할 때 일반적으로 10년 이내에 사업을 완료한다는 보장이 없다는 점을 고려할 경우 사업시행자가 처음부터 자금을 조달한다는 것은 한계가 있다. 이에 대한 대안으로 다양한 방법의 자금조달 수단을 취하게 돼 있으나, 현실적으로 사업시행자가 직접 자금을 조달하는 것은 불가능에 가깝다.

그래도 주택시장이 호황을 누리는 시기에는 사업시행자가 자금을 조달하는데 큰 어려움이 없었다 할 수 있으나, 작금에 이르러 정부에서 시행하는 각종 규제는 사업시행자의 자금조달을 더욱 어렵게 하고 있다. 그런데 사업시행자가 자금을 원만하게 조달한다는 것은 조합원 입장에서 부담금의 절감 등 사업성 제고 측면에서 유익한 영향을 미친다는 것은 확실하다.

따라서 사업시행자는 적기에 자금을 조달해야 함에도 현실적으로 불가능하고, 시공자를 선정한 이후에는 정상적으로 자금이 조달된다 할 수도 있으나 이도 사업성 등 대내외적인 영향으로 인해 자금조달이 원만하지 못한 경우가 다반사인바, 착공 전까지의 상황에서 사업시행자가 자금을 정상적으로 조달할 수 있는 능력은 사업의 지속성을 유지하는 관건이 될 수 있다.

한편, 사업과 관련하여 사업비를 누가 부담하는가는 또 다른 중요한 문제가 될 것이다. 사업비는 도시정비법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 사업시행자가 부담한다(제92조제1항). 다만 논란이 될 수 있는 부분은 정비기반시설 설치 등에 따른 비용과 공공지원이라 할 수 있다.

정비기반시설의 설치와 관련하여 사업시행자는 관할 지방자치단체의 장과 협의를 거쳐 정비기반시설을 설치하여야 하고(제96조), 시장 등이 사업의 시행으로 새로 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설을 대체하는 정비기반시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 등에도 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 정비시반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다(제97조제1항). 하지만 정비기반시설의 설치비용과 관련하여 시장 등은 시장 등이 아닌 사업시행자가 시행하는 사업의 정비계획에 따라 설치되는 정비기반시설 등에 대하여는 그 건설에 드는 비용의 전부 또는 일부를 부담할 수 있다(제92조제2항). 그러나 실제로 시장 등이 얼마나 부담하는가는 현실적인 문제라 할 수 있다.

사업시행자는 도시정비사업을 시행하면서 정부 등으로부터 사업에 대한 전문적인 지식을 기반으로 한 지침을 전달받지 못하고, 자체적으로 지식을 습득할 방법도 많지 않아 비전문가적 수준에서 사업을 영위하기 때문에 사업 과정에서 다양한 문제에 봉착할 수 있다. 그중에서도 시공자와 공사비에 대한 갈등이 정점이라 할 수 있다.

보편적으로 정부를 포함한 모든 전문가적 접근은 도시정비사업을 투기와 부당한 이득이라는 관념에서 벗어나지 못하는바, 시장논리가 적용되는 주택시장이 정부의 개입에 의한 공적개념의 사업으로 전락한 것은 아닌가 반문해 본다. 만약 도시정비사업에 있어 시장논리가 적용된다면 정부의 개입은 지나친 것이고, 그렇지 않다고 하더라도 주택시장에 있어 투자에 대한 개념이 접목되지 못한다면 도시정비사업은 공적 주체에 의해 시행되어야 한다. 하지만 도시정비사업은 토지등소유자가 조합을 구성하고 사업을 시행하는 방식이 주를 이루므로 사업비 부담인 정비기반시설 등의 건설에 드는 비용에 대한 부담은 법에서 정하는 바와 같이 사업 방식과 관계없이 시장 등이 전부 또는 일부를 부담해야 하는 것이다.

그리고 도시정비법에서 정하는 공적부담을 이유로 공공지원에 대한 개념이 정립되어 가고 있고, 법에서 공공지원에 필요한 비용은 시장 등이 부담하되 특별시장 등이 시장 등에게 특별시 등의 조례로 정하는 바에 따라 그 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있으므로 공공지원은 사업시행자에 대한 자금의 지원이라 할 수 있다.

그러나 공공지원제도도 시공자 선정 이후의 사업장에 적용하는 데에는 한계가 있으므로 실질적으로 정비기반시설 등의 건설에 드는 비용에 대한 지원은 제한적이다. 따라서 정비기반시설 등의 건설에 드는 비용에 대한 지원은 법에서 규정하고 있음에도 불구하고 거의 대부분 지방자치단체에서 다양한 이유를 들어 사업시행자에게 원인자부담이라는 논리를 적용하여 의무적으로 부담시키고 있다.

도시정비사업은 공적개념이 적용되고 있음을 부정할 수 없으나 이는 주택의 공급에 적용되어야 하고, 주택을 건설하기 위한 과정에서의 적용은 보다 신중하여야 한다. 사업시행자는 사업성 제고를 위해 법적상한용적률을 적용받고자 하고 인허가권자는 각종 기부채납을 통해 법적상한용적률을 보장하는바, 이때 사업시행자는 충분히 공적 책임을 다했다 할 수 있을 것이다.

그런데 인허가권자는 사업시행자가 기부채납하는 부지의 조성 및 건설과 사업으로 인해 야기되었다 판단되는 사업부지 외의 비용도 전부 부담시키는 것이 일반적인 관행이라 할 수 있으므로 법의 집행에 있어 인허가권자가 그 권한을 남용하고 있는 것이다.

결론적으로 사업비의 부담은 사업시행자의 몫이지만 이는 사업시행과 직접 관련된 건설비용에 한한 것이고, 사업시행자가 부담하는 정비기반시설의 기부채납과 관련된 비용은 도시정비법에 의해 시장 등이 전부 또는 일부를 부담하는 것이다. 하지만 인허가권자는 이를 부정하고 원인자부담 원칙을 내세워 모든 비용을 사업시행자에게 부담하게 하고 있다.

공공지원제도를 포함한 도시정비사업에 있어 정부는 규제 일변도의 정책을 펴고 있고 공급에 있어서 사업지의 여건을 무시한 공적개념을 도입하고 있으므로 사업시행자의 부담에 대한 완화책에 대한 정책의 수정이 필요하다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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