▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」상 행정계획의 체계는 국토계획인 국토종합계획과 도 종합계획을 다루는 「국토기본법」과 국토이용계획인 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획을 다루는 국토계획법으로 돼 있다. 「국토기본법」과 국토계획법의 체계상 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 상위체계인 도시ㆍ군기본계획에 부합해야 하며, 도시ㆍ군기본계획과 지구단위계획은 광역도시계획, 도 종합계획 및 국토종합계획에 부합해야 한다.

실행계획인 지구단위계획은 구속적 계획으로 도시개발사업 및 도시정비사업에 의제되고, 지구단위계획구역 지정 대상에 ‘도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역’을 포함하고 있으므로 도시재생사업지도 지구단위계획이 의제된다고 할 수 있다.

지구단위계획구역 및 지구단위계획이 토지의 효율적 이용을 가져오는 구속적 계획이라는 점을 전제하고 지구단위계획구역지정 시 기초조사의 현장성 제고, 실효성 있는 구역 지정 및 계획 수립, 지구단위계획구역의 유형 정립, 지구단위계획 수립 단계에서의 주민참여, 지구단위계획의 구속력 강화 및 포스트 코로나시대의 지구단위계획에 대해 살펴보도록 하자.

지구단위계획의 수립권자는 지구단위계획을 수립하려면 미리 인구, 경제, 사회, 문화, 토지이용, 환경, 교통, 주택, 그 밖에 사항을 조사하는 기초조사를 해야 하고, 기초조사는 「지구단위계획수립지침」 제2장제5절에 의해 일반기초조사ㆍ환경성검토ㆍ토지적성평가 및 재해취약성분석으로 구성돼 있다. 일반기초조사는 「도시ㆍ군기본계획수립지침」 중 기초조사에 따르는 것을 원칙으로 하되, 대상 구역의 특성과 계획수준에 따라 필요하면 조사내용 및 수준을 차등적으로 적용할 수 있다. 환경성검토는 「도시ㆍ군관리계획수립지침」의 환경성검토 방법 중 적합한 사항에 대해 시행한다. 토지적성평가는 「토지의 적성평가에 관한 지침」에 따른다.

「지구단위계획수립지침」은 도시지역에서 지구단위계획구역을 지정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 목적, 중심기능, 해당 용도지역의 특성과 도시의 관리정책, 도시공간구상 등을 종합적으로 고려해 지구단위계획구역의 지정유형을 구분하고 유형으로는 기존 시가지 정비, 기존 시가지의 관리, 기존 시가지 보전, 신시가지의 개발, 복합용도개발, 유휴토지 및 이전적지개발, 비시가지 관리ㆍ개발, 용도지구대체 및 복합구역이 있다. 서울시는 독자적인 지구단위계획구역의 유형을 분류했으나 홍석기(2021)는 계획의 실현성이 낮고 계획 수립의 기준이 구체화 및 차별화되지 못해 획일적 계획 수립을 개선하지 못하는 한계를 갖고 있다고 설명한다.

도시ㆍ군관리계획인 지구단위계획을 수립할 때 도시ㆍ군기본계획을 수립할 때와 같은 주민참여는 제한적이다. 지구단위계획은 용도지역이나 용도지구, 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도 제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도 등을 정하는 실행계획으로 구속력을 갖는다. 이에 실현성을 높이기 위해 주민참여는 더욱 절실하다.

신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 사태는 우리에게 많은 시사점을 안겨줬고, 도시계획에도 시사하는 바가 크다. 건축물은 팬데믹 상황에서 유효한 방어수단이 될 수 있으므로 토지이용계획, 교통계획, 기반시설계획, 공원ㆍ녹지 및 환경관리계획, 경관계획 등을 포함한 지구단위계획이 포스트 코로나시대에 더욱 중요한 이슈로 등장한 것은 당연하다.

지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 수립은 도시ㆍ군관리계획에 있어 실행계획은 그 위치가 막중하다 할 수 있으나 현실에는 너무 정형화돼 실효성에 의문이 든다. 따라서 몇 가지 개선 방향을 제시해 보자면 첫째, 지구단위계획구역 지정 시 기초조사의 현장성 제고이다.

둘째, 실효성 있는 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획의 수립이다. 기초조사와 겹치지만 지정공동개발을 위한 획지계획에 있어 다수 소유자간 분쟁이 있는 부지를 1인이 소유하는 필지에 합해 획지계획을 세움으로 인해 사업이 장기화하기도 하고, 공동개발에 있어 한 필지를 나눠 획지계획을 세울 필요가 없는데 분할해 획지계획을 세움으로 인해 사업시행자에게 막대한 손해를 끼치는 경우도 발생한다. 따라서 실효성 있는 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획의 수립이 필요하다.

셋째, 지구단위계획구역의 유형 정립이다. 「지구단위계획수립지침」은 도시지역의 지구단위계획구역 유형으로 9가지를 두고 있다. 따라서 「지구단위계획수립지침」에 나열돼있는 지구단위계획구역의 유형을 유연하게 적용할 수 있도록 단순화하고 도시ㆍ군관리계획의 결정자에 그 권한 관련 유연성을 제고해야 한다. 공동개발의 부정형의 획지계획 등으로 사업이 장기화하기도 하기 때문이다.

넷째, 지구단위계획 수립시 주민참여이다. 도시기본계획을 수립하는 경우 일정 부분에 있어 주민참여를 하는 것은 대부분 공감하고 있으나 실행계획인 도시ㆍ군관리계획의 수립절차에 주민참여를 하는 것은 부정적인 것 같다. 지구단위계획은 실행계획으로 구속력을 갖는다. 구속력을 갖는 실행계획을 수립권자가 임의로 계획할 수 있으며 주민참여가 필요하다.

다섯째, 포스트 코로나시대의 지구단위계획이다. 산업화시대의 도시계획이 위생문제에서 출발했다고 해도 과언이 아니듯 현재의 도시계획도 팬데믹 상황에 대처할 수 있는 도시계획의 수립돼야 한다.

지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획은 획일적 계획에서 탈피하고 실효성을 갖기 위해 주민들이 참여하고 지구단위계획구역지정 유형을 단순해 상황에 유연하게 대처할 수 있도록 개선돼야 한다. 포스트 코로나시대의 도시계획이 지구단위계획에 의해 이뤄지는 점을 고려할 경우 정책을 수립하는 데 있어 시사하는 바가 크다 할 수 있다.

양홍건 조합장  koreaareyou@naver.com

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