▲ 오학우 감정평가사. ㈜하나감정평가법인 재개발재건축사업본부 부본부장 / 아유경제 편집인

지금으로부터 13년 전 여름으로 시계추를 잠시 돌려보자.

1994년 연합뉴스 ‘<焦點> 토지초과이득세법, 위헌 여부 심판에 관심’ 기사를 참고하면 이 법은 1990년부터 실시된 토지공개념 3대 제도 중의 하나로 개인이 소유한 유휴 토지나 법인의 비업무용토지의 가격 상승으로 발생하는 초과 이득의 일부를 세금으로 환수하는 것을 말한다.

지가 상승으로 인한 자본이득을 환수한다는 점에서 양도세와 유사하나 양도세는 실현된 자본이득에 대해 부과되는 반면 토지초과이득세는 미실현 자본이득에 대해 부과된다는 점이 다르다. 토지초과이득세는 3년 단위로 정기과세가 이루어지나 이 기간 중이라도 지가가 크게 오를 경우 1년 단위의 예정과세를 실시하기도 한다.

1994년의 법률 개정으로 정기과세는 전국 평균지가상승률과 정기예금이자율을 비교하여 이 가운데 높은 것의 50%를 가감한 범위를 초과하는 경우에 이루어지며, 세율도 과표가 1000만 원 이상이면 50%, 1000만 원 미만이면 30%로 조정되었다. 그러나 이 제도는 1994년 미실현 이익에 대한 과세라는 점에서 논란이 일다가 헌법 불합치 판정이 내려짐에 따라 그 기능이 유명무실화되었다.

올해 12월 31일로 유예기간이 끝나는 재건축초과이익환수제도는 2006년 처음 도입될 때부터 각종 논란에 시달렸다. 10년이 지난 지금도 제도의 실효성과 위헌 소지를 두고 찬반이 극명하게 갈린다. 워낙 민감한 사안이라 국회와 정부도 제도 강행이나 수정 필요성을 논하면서도 극도로 신중한 입장이다.

재건축초과이익환수제도란 재건축 조합원 1인당 평균 이익이 3000만 원을 넘으면 초과 금액에 10~50% 누진 부과율을 적용해 부담금을 걷는 제도다. 참여 정부 시절에 부동산 시장 과열을 막기 위해 처음 도입됐다. 시행 이후 부동산 시장이 급격하게 냉각되고 장기 침체 조짐을 보이자 정부와 국회는 2012년과 2014년 두 차례 시행을 유예했다. 재건축초과이익환수제도 실효성에 의문을 제기하는 사람들은 처음 제도를 시행한 10년 전과 지금은 시장 분위기가 완전히 다르다는 점을 핵심 근거로 꼽는다.

부동산114에 따르면 2006년 연간 전국 아파트값 상승률은 24.8%에 달했다. 서울은 무려 31.11%였고, 강남4구 재건축 대상 단지들의 매매가격은 연간 상승률 38.49%를 기록하며 폭주했다. 하지만 2007년 글로벌 금융위기 이후 집값은 안정세에 접어들었다. 하락과 상승을 반복했고, 2013년 이후 전국과 서울 집값 변동률은 한 자릿수에 머물렀다. 강남4구 재건축 아파트값도 2009년 이후 4년 동안 한 자릿수 상승세를 유지하다가 지난해 처음으로 연간 두 자릿수(15.9%) 상승률을 보였다. 하지만 그 또한 연말 11ㆍ3 부동산 대책과 가계부채 관리방안이라는 연타 규제로 인해 최근에는 하락세로 돌아섰다.

고준석 신한은행 부동산투자자문센터장은 “재건축초과이익환수제도는 부동산 과열이 계속된다는 전제하에 도입된 정책”이라며 “지금은 정부 규제 강화로 시장 상황이 좋지 않으니 제도 존폐 여부를 고민해봐야 한다”고 주장했다.

제도의 실효성과 위헌 소지에 대해서도 의견이 분분하다. 국회 국토교통위원회가 2014년 작성한 재건축초과이익환수제도 검토 보고서에 따르면 법 제정 후 재건축 부담금이 부과된 단지는 4곳에 불과하다.

허태수 당시 국토위 수석전문위원은 “관리처분인가 신청부터 준공까지 장기간 소요돼 부과 시점이 도래하지 않았거나 초과이익이 부담금 기준(3000만 원 이상)을 초과하지 않기 때문”이라고 설명했다.

또 재건축초과이익환수제도는 미실현 이익에 대한 과세라는 근본적 문제가 있다. 주택을 매매하는 시점에서 발생하는 차익에 대해서는 양도소득세가 부과되기 때문에 재건축초과이익환수제도를 별도로 실시하는 것이 행정력 낭비라는 지적도 있다. 또 재건축 개발이익의 정확한 산출이 어렵다는 점도 폐지론자들이 내세우는 근거다.

재건축초과이익환수제도 폐지나 유예 연장에 반대하는 목소리도 작지 않다. 전문가들은 재건축초과이익환수제도 적용을 받을 정도로 수익을 올릴 수 있는 지역은 강남4구 정도라고 내다보고 있다. 옛 대한주택공사(현 한국토지주택공사)가 2006년 작성한 ‘재건축초과이익환수제도 시행 방안’에서는 “서울 강남구 등 아파트 가격 상승이 현저한 지역 외에는 사실상 재건축 부담금이 발생하지 않거나 큰 규모가 아닐 것”이라고 판단했다. 강남 지역 특정 부유층을 위해 법을 개정해 재건축초과이익환수제도 유예를 연장하는 게 국민 공감대를 얻기 어려울 수 있다는 뜻이다. 아울러 재건축초과이익환수제도를 통해 부담금이 주거 여건이 열악한 타 지역으로 흘러간다면 주거 형평성 제고라는 대의명분을 달성할 수 있기도 하다.

이처럼 찬반양론이 팽팽한 상황이지만 칼자루를 쥐고 있는 국회는 아직 제도가 시장에 미칠 영향에 대한 검토도 제대로 못한 상태다. 최근 국정 농단 사태 등으로 정국이 워낙 어수선하기도 했지만 검토를 거론하는 순간 여론의 뭇매를 맞을 수 있기 때문에 조심스럽다.

하지만 과거 재건축초과이익환수제도 폐지나 유예를 강력히 반대했던 야권도 최근 들어 전향적인 입장을 내비치고 있다. 민홍철 더불어민주당 국토위 간사는 “아직 당 차원의 검토는 해보지 못했다”면서도 “사견을 전제로 제도 유예 여부를 심각하게 고민해봐야 한다는 생각”이라고 밝혔다. 아울러 윤영일 국민의당 간사도 “신중하게 논의를 해봐야 한다”며 “실효성과 효과가 있는지 분석이 필요하다”고 말했다.

2014년 새누리당은 실효성과 위헌 논란을 근거로 제도 폐지를 주장했지만 야당의 반대로 ‘3년 유예’에 만족해야 했다. 이우현 새누리당 간사는 사견을 전제로 “재건축초과이익환수제도의 유예기간을 2년 더 연장해야 한다”고 주장했다.

한편 국토교통부는 올해 말 예정대로 재건축초과이익환수제도의 유예기간이 종료되는 것에 대해 “아무런 의견이 없다”는 것이 공식 입장이다. 하지만 2014년 재건축초과이익환수제도 폐지를 대통령 신년 업무보고에 포함시킬 정도로 의지가 강했던 점을 고려할 때 정치권에서 유예나 폐지 관련 논의가 시작되면 동조할 가능성이 높다.

문제는 조기대선이 기정사실화된 현시점에서 표심을 자극하기 위한 포퓰리즘적 경제공약이 난립하게 되면 재건축초과이익환수제도에 대한 객관적 검토가 힘들어진다는 점이다. 특히 최근 여권 지지 기반이 많이 위축된 상황에서 야권 후보 간 공약 경쟁이 심해지거나 여권 후보가 진보 성향의 공약을 내놓게 된다면 반시장적 부동산 정책이 쏟아질 가능성이 높다.

이미 민주당은 전ㆍ월세 상한제, 계약갱신청구권 등을 당론화했으며 이재명 성남시장은 국토보유세의 필요성을 주장하고 나섰다. 재건축초과이익환수제도 역시 공약으로 언급된다면 많은 표를 얻기 위해 무조건 강행해야 한다는 내용이 될 가능성이 높다. 

김태섭 주택산업연구원 정책연구실장은 “대선전이 본격화하면 부동산정책도 포퓰리즘 경쟁으로 치달을 가능성이 높다”며 “재건축초과이익환수제도를 다시 유예할지에 대해서는 지금부터 차분한 분석과 검토 작업에 들어가야 한다”고 말했다.

오학우 감정평가사  koreaareyou@naver.com

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