▲ 남기송 천지인합동법률사무소 대표변호사 / 아유경제 편집인

「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제16조에서는 정비사업조합(이하 조합) 설립에 관하여 일정기준 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 득하도록 규정하고 있다. 여기서 조합설립인가는 어떠한 의미가 있는 것인가가 문제된다.

일반적으로 행정법상 ‘인가’란 제3자의 법률행위를 보충하여 그 법률적 효력을 완성시켜주는 행정행위를 말한다. 국민 기타 법인격 주체 간의 법률행위는 국가 등 행정 주체의 관여 없이도 완전한 효력을 발생하는 것이 원칙이나, 공익적 관점에서 일정한 법률행위는 법령상 그 효력 발생에 행정청의 동의가 요건으로 규정되어 있는 경우가 있다. 예컨대, 사업 양도의 인가, 비영리법인설립의 인가, 지방채기채승인 등이 이에 해당된다. 이러한 인가는 제3자의 법률행위에 동의함으로써 그 효력을 완성시키는 보충적 행위임에 그치고, 그 법률행위의 하자를 치유하는 효력을 갖는 것은 아니기 때문에 기본적 법률행위가 무효인 경우는 인가가 있다하여 그 법률행위가 유효로 되는 것이 아니다. 또한, 적법ㆍ유효하게 성립된 기본적 법률행위가 사후에 실효가 되면 인가도 당연히 효력을 상실한다.

그렇다면, 도시정비법 제16조의 규정에서 말하는 인가도 위와 동일한 의미인가. 이에 관하여 대법원은 2009년 9월 24일 선고된 2008다60568 사건에서 “도시정비법상의 재건축 조합은 정비구역 안에 있는 토지와 건축물의 소유자 등으로부터 조합 설립의 동의(조합 설립 결의)를 받는 등 관계 법령에서 정한 요건과 절차를 갖추어 관할행정청으로부터 조합설립인가를 받은 후 등기함으로써 법인으로 성립한다. 그리고 이러한 절차를 거쳐 설립된 재건축 조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 재건축사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정 주체로서의 지위를 갖는다. 따라서 행정청이 도시정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가 처분은 단순히 사인들의 조합 설립 행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정 주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 보아야 한다. 그리고 그와 같이 보는 이상 조합 설립 결의는 조합설립인가 처분이라는 행정 처분을 하는데 필요한 요건 중 하나에 불과한 것이어서 조합 설립 결의에 하자가 있다면 그 하자를 이유로 직접 항소의 방법으로 조합설립인가 처분의 취소 또는 무효 확인을 구하여야 하고 별도로 조합 설립 결의 부분만을 따로 떼어 내어 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안 위험을 제거하는 데에 가장 유효ㆍ적절한 수단이라 할 수 없어 특별한 사정이 없는 한 확인의 이익은 인정되지 아니한다”라는 취지로 판시하면서 행정법원으로의 이송판결을 하였다.

위 판결을 계기로 그동안 민사법원에서 진행되어오던 조합 설립의 무효 내지 부존재소송은 전부 행정소송으로 이송될 것이고, 조합설립인가 처분의 취소 또는 무효확인 소송으로 진행될 것이다. 이 경우 취소소송과 무효확인 소송의 차이는 행정소송의 경우 취소소송은 항고소송으로 분류되고 제척기간(「행정소송법」 제20조제1항, 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내)의 제한을 받게 되므로 위 기간을 도과하는 경우 제소기간이 종료되어 소송에서 패소하게 된다. 또 무효확인 소송은 원고가 행정처분의 무효인 사유를 주장 입증할 책임이 있고, 행정행위의 하자가 중대한 법규의 위반이고 또한 그것이 외관상 명백한 것일 때에 당연 무효로 보기 때문에 중대ㆍ명백한 하자를 입증하지 못하는 경우 패소하게 될 것이다. 

남기송 변호사  koreaareyou@naver.com

<저작권자 © AU경제, 무단 전재 및 재배포 금지>