정부 “‘투기수요’ 몰리는 재개발 규제 검토”

국토교통부(장관 김현미ㆍ이하 국토부) 관계자는 지난달(8월) 30일 “강화된 규제를 받고 있는 재건축시장보다는 상대적으로 규제가 덜해 투기수요가 대거 몰리는 재개발에 대한 제도 개선을 검토할 것”이라고 말했다.

올해 1월 1일 재건축초과이익환수제도(이하 초과이익환수제)가 부활한 데 이어 정부는 지난 2월 재건축 안전진단 기준 강화 방안을 발표했다. 또한 관리처분인가 타당성 검증 절차가 의무화됐고 재건축 연한 조정도 검토 중이라고 밝혔다. 세금에서부터 재건축사업의 첫 단추 그리고 마지막 단계까지 틀어막겠다는 정부의 복안으로 풀이됐다.

잇따른 정부의 재건축 옥죄기에 일각에서는 “앞으로 재건축을 하지 말라는 의미나 다름없다”는 말이 나오기도 했다.

이에 상대적으로 규제에서 자유로운 재개발사업이 반사이익을 얻을 것으로 예상되자 수억 원의 재건축 부담금을 내야 할 처지에 놓인 일부 강남권 아파트 주민들은 헌법소원 준비 절차에 돌입하며 “재개발사업은 초과이익이 발생해도 환수하지 않아 형평의 원칙에 어긋난다”고 지적하기도 했다.

이렇듯 재개발만 규제의 그늘에서 자유로울 수 있었던 이유는 두 사업의 근본적인 성격 차이에서 기인한다.

재건축과 재개발은 언뜻 비슷하게 들리지만 의미하는 바는 상당히 다르다. 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」을 보면 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업을 뜻한다. 반면 재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이다.

재개발사업은 폐지된 구 「도시재개발법」에서 유래한 것으로 공익적 성격이 강한 반면, 재건축사업은 구 「주택건설촉진법」에서 유래한 것으로 사익의 성격이 강하다. 2002년 12월 30일 이들 사업을 중심으로 통합해 제정된 법이 현 도시정비법이다.

즉, 재개발사업은 주택뿐만 아니라 상하수도, 전기, 가스공급시설, 주차장, 공원 등의 기반시설이 열악하고 노후화된 지역을 새로 정비하는 것으로 공공적인 목적이 강하다는 점이 재건축사업과의 가장 큰 차이점이라 할 수 있다. 바로 이 부분에서 근본적인 법리의 차이가 발생한다고 전문가들은 지적한다.

쉽게 말해 재건축은 건축물 소유자들의 자발적인 움직임이라 한다면 재개발은 국가가 해당 지역에 대한 도시재정비사업을 하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 재개발에 대한 규제는 재건축에 비해 상대적으로 덜할 수밖에 없었다.

또한 재개발 구역의 특성상 다세대ㆍ다가구ㆍ연립ㆍ무허가주택 등 주거 형태가 상이하고 재건축 구역에 비해 상대적으로 주민들의 경제 상황이 열악한 경우가 많다. 이에 사업성이 좋은 구역이라 할지라도 사업을 진행하면서 복잡한 이해관계를 해결하지 못해 난항을 겪고 사업이 지체되는 경우가 많아 비교적 규제에서 자유로울 수 있었다. 

재개발 입주권 프리미엄 올 초부터 꾸준히 ‘상승’
업계 “강북 재개발 프리미엄, 강남 재건축 못지않아”

그런데 최근 업계 소식통 등에 따르면 재개발 입주권의 프리미엄은 올해 초부터 꾸준히 상승하고 있다.

서울 한남, 성수, 용산 일대 재개발 구역에 들어선 빌라 가격은 3.3㎡당 1억 원을 넘어섰으며, 강북 재개발 입주권에는 웃돈(프리미엄)이 최소 2억 원 이상 붙었다.

마포구ㆍ용산구ㆍ성동구 일대에서 재개발사업을 통해 신축 아파트가 속속 등장하면서 가격이 급등하자 일명 ‘마ㆍ용ㆍ성’이라는 용어까지 생겨나며 관심을 갖는 투자자들이 부쩍 늘었다. 마포구 아현ㆍ염리뉴타운에서 ‘공덕자이’, ‘마포래미안푸르지오’, ‘마포자이’ 등 새 아파트가 들어서며 강북 아파트 10억 원 시대를 열었고, 용산구 한강로 일대, 성동구 왕십리뉴타운, 금호뉴타운의 신축 아파트 가격이 치솟았다.

동대문구에서는 최근 분당선 왕십리~청량리역 연장선과 광역급행철도(GTX), 수서발 고속철도(SRT) 노선 신설 계획으로 청량리역 일대 개발에 속도가 붙으며 주변 재개발 사업지들도 잇따라 사업 추진을 서두르고 있어 투자자들의 이목을 끌고 있다.

청량리역과 인접한 청량리4구역은 관리처분인가 이후 웃돈만 4억 원가량 붙었고 현재는 매물이 자취를 감춘 상태다. 전농11구역 재개발사업을 통해 지난 6월 공급된 ‘동대문롯데캐슬노블레스’ 전용면적 84㎡는 지난 7월 9억9000만 원에 거래됐고, 59㎡는 지난 5월 8억 원에 거래된 후 최근 1억 원 상승한 호가 9억 원에 매물로 나왔다. 부동산 시세 급등 여파로 동대문구는 최근 정부가 발표한 ‘8ㆍ27 부동산 대책’에서 종로구, 중구, 동작구와 함께 투기지역으로 지정된 상태다.

은평구 DMC역 일대 수색ㆍ증산뉴타운의 수색9구역과 증산2구역의 재개발 입주권은 조합원 분양권보다 4억 원 이상 프리미엄이 붙었다. 동대문구와 달리 은평구는 최근 8ㆍ27 대책에서 투기지역으로 지정되지는 않았다.

증산동의 한 공인중개사사무소 관계자는 “매물 자체가 거의 없어 나오자마자 사라지고 있다”며 “작년 6월 분양을 마친 수색4구역의 경우 분양권 전매는 불가능하지만 입주권은 거래가 가능해 찾는 수요가 꾸준하다”고 귀띔했다.

이외에도 서대문구 북아현뉴타운의 경우 전용면적 84㎡ 기준 입주권 호가가 11억 원 이상으로 형성됐다.

이 같은 재개발 투자 열기는 수도권으로도 이어졌다. 수원의 팔달ㆍ권선 지역 재개발 입주권의 프리미엄이 최근 5000만 원 이상 증가하며 1억 원을 넘어섰고, 광명뉴타운의 첫 분양 단지인 ‘광명에코자이위브’의 완판으로 인접 구역의 프리미엄도 억대를 돌파했다. 뉴타운사업이 진행 중인 광명시 내 11개 구역 모두 시공자 선정을 마쳐 매물을 잡기위한 수요자가 몰리고 있다.

최근 수도권 광역급행철도(GTX) A노선 착공 기대감으로 주목받는 고양시 뉴타운에서 관리처분인가를 마치며 가장 빠른 속도를 내는 능곡1구역의 프리미엄은 불과 3개월 전 5000만 원에서 최근 2배인 1억 원까지 올랐다.

도시정비업계 한 전문가는 “재건축과 재개발은 거주보다 투자 상품이란 측면에서 성격이 같아 재건축을 규제하면 수요가 재개발로 이동하는 경향이 있다”며 “강북의 재개발 구역에서 노후 주택들이 즐비하던 자리에 신규 브랜드 아파트가 공급되면 프리미엄이나 아파트 값 상승률 면에서 강남권 재건축사업 못지않다”고 말했다.

▲ 서울 용산구 한남뉴타운에서 가장 속도를 내고 있는 한남3구역 일대. <사진=아유경제 DB>

조합원 지위 양도 금지 기간 확대 ‘유력’
강력 수요억제책 ‘토지거래허가제’도 거론

이에 정부가 재개발사업에 대한 규제를 재건축과 맞먹는 수준으로 끌어올릴 것이라는 전망이 나온다.

가장 유력하게 거론 되는 것은 ▲조합원 지위 양도 금지 기간 확대 ▲초과이익환수제 도입 ▲임대주택 비율 상향 ▲토지거래허가제 부활 등이다.

정부 관계자는 “재개발사업이 재건축에 비해 느슨한 부분이 있고 투기자금이 몰리게 되면 결국 과거 뉴타운 광풍처럼 젠트리피케이션(둥지내몰림) 문제가 발생될 우려도 있어 재건축에 준하는 규제 수준을 검토 중”이라며 “대책의 초점은 재개발의 수익성을 낮춰 사업 난립을 방지하고 투기 수요를 차단하는 것”이라고 설명했다. 

먼저 조합원 지위 양도 금지 기간을 재건축 수준으로 늘리는 방안이 거론된다. 현행 도시정비법에 따라 투기과열지구 내 재개발 구역에서는 관리처분인가부터 등기(입주)때까지 조합원 지위 양도가 금지된다. 이를 재건축과 같이 관리처분인가보다 앞선 조합설립인가 시점으로 확대해 실수요자 중심으로 시장을 재편한다는 취지다.

재개발사업에 초과이익환수제를 적용하는 방안도 가능성이 높게 점쳐지고 있다. 초과이익환수제도는 도시정비사업을 통한 조합원당 평균 개발이익이 3000만 원을 넘으면 초과금액의 최고 50%를 부담금으로 징수하는 제도다. 조합원이 얻은 초과 이익에 따라 부담금은 다르게 측정된다.

임대주택 의무비율을 올려 재개발사업의 수익성을 조절하는 동시에 공급이 부족한 주택 재고를 확보하는 방안도 거론된다. 통상적으로 재개발사업의 경우 전체 가구의 15~20%에 이르는 임대아파트를 함께 지어야 하는데 임대주택 의무 비율이 상향되면 조합의 부담은 더 커질 전망이다.

또한 2016년부터 개정된 「지방세특례제한법」 에 의해 관리처분계획에 따라 조합이 취득하는 부동산에 대해 25%의 세금을 내도록 규정하고 있어 조합은 임대주택의 취득세까지 내야 한다.

가장 강력한 카드로 평가되는 것은 토지 거래 자체를 제한하는 토지거래허가제다. 이는 국토부 장관 또는 시ㆍ도지사가 투기적 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역에 대해 지정하고 토지 거래에 대해 시장ㆍ군수의 허가를 받도록 하는 제도다.

뉴타운사업이 본격적으로 추진됐던 이명박 정부 시절 한남ㆍ흑석ㆍ아현ㆍ거여ㆍ마천 등 대부분 지역들이 토지거래허가구역으로 지정됐다가 사업이 좌초ㆍ종료되면서 대부분 해제됐다. 현재는 강남구와 서초구 일대 수서 SRT 역세권 개발사업, 구룡마을 도시개발사업 등 총면적 27㎢에 달하는 자연녹지지역만 토지거래허가구역으로 지정된 상태다.

재건축과 맞먹는 규제가 도입될 경우 시장의 혼란은 불가피할 전망이다. 재개발사업은 토지등소유자들이 조합 설립에 동의하지 않더라도 동의율 75%를 넘겨 조합이 설립되면 강제로 조합원으로 편입시키고 조합원 자격을 부여한다. 따라서 조합원 지위 양도 금지 기간이 조합 설립 이후부터로 확대된다면 강제로 조합원으로 편입된 토지등소유자는 사업 동의 여부와 상관없이 재산권 행사에 제약을 받게 된다는 우려 섞인 지적이 나온다.

업계 일각에서는 재개발 규제가 주택시장 안정에는 큰 효과가 없을 것이라고 분석한다.

한 부동산 전문가는 “현재 서울시는 뉴타운 출구 전략 등으로 2013년 이후 도시정비사업 해제가 무더기로 이뤄진 반면 새로 지정된 곳은 별로 없어 공급이 부족한 상황”이라며 “수요가 많은 도심의 주택 공급 문제가 앞으로 더 심해질 것으로 예상돼 재개발 규제가 일시적인 집값 상승은 막을 수 있어도 중장기적으로 도움이 될지는 의문”이라고 꼬집었다.

▲ 재개발사업을 진행 중인 광명12R구역 일대. <사진=아유경제 DB>