▲ 김래현 법무법인 현 수석변호사(도시정비사업팀장)/ 아유경제 편집인

도시환경정비사업을 진행하는 방식에는 토지등소유자 방식과 조합 방식이 있다.

토지등소유자 방식으로 진행할 경우에는 추진위나 조합 설립이 필요 없다. 또한 토지등소유자 동의율 75%만 달성하면 사업 진행이 가능하므로 실질적 의미의 총회가 없으며, 위 동의율 75%만 확보가 되면 시행자가 아닌 토지등소유자는 총회 소집 요청이 불가하다(사업시행자가 총회를 개최하는 것은 가능). 

규약과 관련해서도 조합 방식의 정관과 달리 그 성격과 동의 내용에 대한 논란이 있는바, 토지등소유자라고 함은 동음이의어로 ‘사업시행자’를 뜻하기도 하고 ‘사업시행자가 아니지만 구역 내 토지등소유자’를 의미하기도 한다. 통상 위 규약은 사업시행자 일방에 유리하게 작성될 가능성이 많고, 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업은 동의율 75%를 확보할 경우 사업시행인가를 득하게 되고 이때 사업시행자 지위를 득하게 되면서 위 규약이 확정되게 된다.

즉, 조합 방식의 도시환경정비사업에서는 조합설립인가를 득하게 되면 사업시행자 지위를 얻지만 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업에서는 사업시행인가를 득하게 될 때 사업시행자 지위를 얻게 된다.

토지등소유자 방식의 도시환경정비사업에서는 구역 내 토지등소유자의 4분의 3 이상이 동의할 경우 별도의 총회 소집 없이도 사업시행인가를 득할 수 있게 되는데, 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에서도 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업에서는 총회 의결서 사본을 필수 서류로 요구하고 있지 않다.

다만, 그렇다고 하더라도 개별 토지등소유자에게 사업시행계획(안) 및 그에 대한 동의서는 발송해야 할 것인데, 위 사업시행계획에 대한 동의라는 것이 비용 부담 등에 관한 사항이 명확하지 않은바, 사실상 구체적인 내용에 관한 확인 없이 사업시행계획에 대한 동의가 이뤄지는 경우가 많고, 그 이유는 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업 자체가 소수의 대지주 등에 의해서 주도되기 때문이기도 하다. 

토지등소유자 방식의 도시환경정비사업의 경우 시공자 선정에 대해서 규약이 정하는 바에 따른다고 하며, 그 규약을 시행자가 임의로 정하므로(물론 토지등소유자의 동의는 필요하지만), 조합 방식에 비해서 시공자 선정 방식이 훨씬 자유롭고, 더 나아가 프로젝트를 담보로 사업비 대출을 일으키는 pf 사업 방식에서는 사업 초기부터 아예 시공자가 선정 내지 내정돼있는 경우도 흔하다.

관리처분 방식과 관련해서는 상업 시설의 경우 전체 매각 즉, 통 매각 절차를 진행하는 경우도 많으며, 관리처분계획(안)을 세우기 위한 총회를 개최하기는 하지만, 이미 시행자는 75% 이상의 동의율 확보로 타 토지등소유자 즉 소수 지분자의 동의 여부와 관계없이 시행자가 작성한 관리처분계획에 대한 가결 절차가 가능하다고 할 것인바, 관리처분 단계에서 종전 자산 또는 분양권 배정 방법에 대한 다툼이 심한 조합 방식과 큰 차이가 난다. 

정보 공개 의무의 경우 조합 방식에서는 조합 임원, 토지등소유자 방식에서도 그 대표자를 위 공개 의무자로 지정해서 정보 공개 의무 위반 시 형사 처벌받게 돼 있음은 같다. 

외부 감시 기구로서 조합 방식에서는 집행 기관인 이사회, 총회 다음가는 대의 기관인 대의원회, 그리고 최고 의사 결정 기관으로서 조합원총회가 있다. 토지등소유자 방식에서는 임의로 운영위원회 등의 단체가 구성 활용되기는 하지만 그조차 법령상 근거를 가진 것은 아닌 것으로서 사실상 외부 감시나 통제 기구가 없다.

앞서 봤듯이 토지등소유자 방식은 조합 방식에 비해서 동의율 4분의 3만 확보하면 사업 방식에 대해서 사실상 제한이 없고, 일반 부동산개발사업이 구역 부지 95~100%를 확보해야 사업 진행이 가능한 것에 비해서 4분의 3 이상의 동의율만 확보하면 사업시행자 지위를 득해서 미분양신청자 등에 대해서 수용재결 절차에 의거 소유권을 확보하고 사업 진행이 가능하다고 할 것인바, 구역의 특성에 맞춰서 양 사업 방식 중 선택이 필요하다. 

참고로 조합이 아닌 토지등소유자 방식으로 진행되는 도시환경정비사업 방식에 대해서 수용재결 권한을 부여하는 것에 대해서 위헌 시비가 있었으나 과거에 헌법재판소에서는 ‘도시환경정비사업은 소수의 토지등소유자가 있는 지역에서 비교적 소규모로 진행되는 것이 일반적이어서 토지등소유자가 수백 명인 재개발ㆍ재건축사업처럼 사업의 시행 주체를 반드시 조합으로 할 필요가 없다’며 토지등소유자도 사업 주체가 될 수 있게 한 입법 목적의 정당성이 인정된다고 하면서 합헌 판단을 내렸다. 

토지등소유자 방식의 도시환경정비사업의 경우 소수의 대지주 방식으로 사업이 진행되는바, 아무래도 조합 방식에 비해서 소수 지분권자들에 대한 보호책이 많이 미흡하다는 것이 필자의 생각이다. 차제에 도시정비법을 개정할 경우 그간 드러난 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업의 문제점들을 귀납적으로 분석해 법률안 개정에 적극적으로 반영해야 할 것으로 보인다.

김래현 변호사  koreaareyou@naver.com

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