▲ 남기송 천지인합동법률사무소 대표변호사 / 아유경제 편집인

도시정비사업에서 추진위는 조합 설립을 목적으로 한 비법인사단으로서 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제31조제1항의 “조합을 설립하려는 경우에는 제16조에 따른 정비구역 지정ㆍ고시 후 다음 각 호의 사항에 대해 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합 설립을 위한 추진위원회를 구성해 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수 등의 승인을 받아야 한다. 1. 추진위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원회 위원 2. 제34조제1항에 따른 운영규정”에 근거한 관할관청의 승인을 득해야 한다.

그런데 추진위의 승인처분에 하자가 있는 경우 그 하자를 이유로 조합설립인가 처분이 위법하다고 볼 수 있는지에 대한 분쟁이 발생할 수 있다.

이에 관해 대법원의 판단(2013년 12월 26일 선고ㆍ2011두8291 판결)은 “「도시 및 주거환경정비법(2010년 4월 15일 법률 제10268호로 개정되기 전의 것ㆍ이하 구 도시정비법)」 제13조제1항, 제2항, 제14조제1항, 제15조제4항, 제5항, 제16조제1항, 제18조제1항, 제2항, 제20조, 제21조 등의 체계, 내용 및 취지에 비춰 보면, 추진위의 구성을 승인하는 처분은 조합의 설립을 위한 주체에 해당하는 비법인 사단인 추진위를 구성하는 행위를 보충해 그 효력을 부여하는 처분인 데 반해 조합설립인가 처분은 법령상 요건을 갖추는 때 구 도시정비법상 재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정 주체(공법인)의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분이므로, 양자는 그 목적과 성격을 달리한다”면서 “추진위의 권한은 조합 설립을 추진하기 위한 업무를 수행하는 데 그치므로 일단 조합설립인가 처분을 받아 추진위의 업무와 관련된 권리와 의무가 조합에 포괄적으로 승계되면, 추진위는 그 목적을 달성해 소멸한다”고 밝혔다.

이어서 재판부는 “조합설립인가 처분은 추진위 구성의 동의요건보다 더 엄격한 동의요건을 갖춰야 할 뿐만 아니라 조합 창립총회의 결의를 통하여 정관을 확정하고 임원을 선출하는 등의 단체결성행위를 거쳐 성립하는 조합에 관하는 것이므로, 추진위 구성의 동의요건 흠결 등 추진위구성승인 처분상의 위법만을 들어 조합설립인가 처분의 위법을 인정하는 것은 조합 설립의 요건이나 절차, 해당 인가 처분의 성격, 추진위 구성의 요건이나 절차, 추진위구성승인 처분의 성격 등에 비춰 타당하다고 할 수 없다. 따라서 조합설립인가 처분은 추진위구성승인 처분이 적법ㆍ유효할 것을 전제로 한다고 볼 것은 아니므로, 구 도시정비법이 정한 동의요건을 갖추고 조합 창립총회를 거쳐 조합이 성립한 이상, 이미 소멸한 추진위구성승인 처분의 하자를 들어 조합설립인가 처분이 위법하다고 볼 수 없다”며 “다만 추진위구성승인 처분의 위법으로 해당 추진위의 조합설립인가 신청이 무효라고 평가될 수 있는 특별한 사정이 있는 경우라면, 그 신청행위에 기초한 조합설립인가 처분이 위법하다고 볼 수 있다. 그런데 조합설립인가 신청행위는 앞서 보았듯이 법령이 정한 동의 요건을 갖추고 조합 창립총회를 거쳐 조합의 실체가 형성된 이후에 이를 바탕으로 이뤄지는 것이므로, 추진위 구성이나 그 인가의 위법사유를 이유로 그 추진위가 하는 조합설립인가 신청행위가 위법ㆍ무효로 된다고 볼 것은 아니다”라고 판시했다.

재판부는 “위법사유가 구 도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위로 하여금 조합 설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위 제도의 입법 취지를 벗어날 정도에 이르는 경우에 한해 해당 추진위의 조합설립인가 신청행위가 위법ㆍ무효이므로 이에 기초한 조합설립인가 처분의 효력을 다툴 수 있게 된다”고 판결해 특별한 사정이 없는 한 추진위구성승인 처분의 하자를 이유로 조합설립인가 처분이 위법하다고 볼 수 없다는 취지의 판결을 했다.

따라서 조합의 경우 위 판결의 취지에 따라 조합설립인가 처분을 받을 때 추진위 과정에서 조합 설립을 형해화할 정도의 중대한 위법사항이 없는지 한번 더 검토해야 할 것이다.

남기송 변호사  koreaareyou@naver.com

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