▲ 남기송 천지인합동법률사무소 대표변호사 / 아유경제 편집인

1. 개정 전 「도시 및 주거환경정비법(이하 구 도시정비법)」 제16조제2항(현행 도시정비법 제35조제3항)에서 “재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부해 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같으며, 같은 조 제3항에 의하면, 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지 소유자의 동의를 얻어야 한다”고 규정하고 있었다. 위 내용 중 제16조제3항 소정의 ‘토지 또는 건축물 소유자는 어떻게 해석해야 합당한 것인지가 문제가 됐다.

이에 대해 대법원(2012년 10월 25일 선고ㆍ2010두25107 판결)에서는 “개정 전 도시정비법은 제2조제9호(나)목에서, 재건축사업의 ‘토지등소유자’는 ‘정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자, 정비구역이 아닌 구역 안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 부속토지의 소유자와 부대복리시설 및 그 부속토지의 소유자’를 의미한다고 규정함으로써 토지와 건축물을 모두 소유하는 ‘토지등소유자’를 ‘토지 또는 건축물의 소유자’와 구별하고 있는데 제16조제3항은 명시적으로 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’이라고 규정하고 있는 점, 토지만을 소유한 자 또는 건축물만을 소유한 자는 비록 재건축사업에 있어서 조합원이 될 수 없다고 하더라도[구 도시정비법 제2조제9호(나)목, 제19조제1항] 그 소유의 토지 또는 건축물은 매도청구의 대상이 될 수 있기 때문에(구 도시정비법 제39조) 재건축 조합의 설립에 중대한 이해관계가 있는 점 등 여러 사정을 종합하면, 개정 전 도시정비법 제16조제3항 소정의 ‘토지 또는 건축물 소유자’는 정비구역 안의 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 의미라고 해석함이 옳다”고 판결해 그 논란을 종식한 바 있다.

2. 그리고 조합설립인가 당시 주택단지가 전혀 포함되지 않은 정비구역에 대해 재건축 조합설립인가 처분을 하기 위해서는 구 도시정비법 제16조제3항의 해석에 하자가 있었던 경우 그 조합설립인가 처분이 당연무효라고 볼 수 있을 것인지가 문제가 됐다.

이에 대해 앞선 대법원 판결에서는 “하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관해서 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995년 7월 11일 선고ㆍ94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012년 2월 16일 선고ㆍ2010두10907 전원합의체 판결 등 참조). 한편, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대해 어느 법률의 규정을 적용해 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대해서는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용해 처분했을 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 관해 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니해 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석해 행정처분을 했더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과해 그 하자가 명백하다고 할 수 없고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대해 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지 여부가 그 사실관계를 정확히 조사해야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004년 10월 15일 선고ㆍ2002다68485 판결, 대법원 2007년 3월 16일 선고ㆍ2006다83802 판결 등 참조)”고 판결했다.

위 판결에서 판시한 바와 같이, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 곳에서 도시정비사업을 추진하는 경우 구 도시정비법 제16조제3항(현행 도시정비법 제35조제4항) 소정의 ‘토지 또는 건축물 소유자’는 정비구역 안의 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 의미라고 해석해 동의율을 산정해야 할 것이다.

남기송 변호사  koreaareyou@naver.com

<저작권자 © AU경제, 무단 전재 및 재배포 금지>