▲ 김래현 법무법인 현 수석변호사(도시정비사업팀장)/ 아유경제 편집인

1. 문제의 소재

서울 성북구 소재 모 조합은 서울시장에 의한 정비구역 직권해제 처분을 받았다. 해당 조합의 조합원 중 일부는 서울시장을 상대로 위 정비구역 지정 해제 처분에 대한 취소소송을 제기했다. 이들은 여러 취소 사유 중 주민 의견 조사 과정에서 관할 구청장이 「행정절차법」 규정을 위반해 공시송달을 통해서 시행한 주민의견조사 결과에 기초한 것이어서 위 구역 지정 해제 처분 역시 위법하다고 주장했다. 해당 사건에서는 구청장이 주민 의견 조사 과정에서 공시송달을 한 것의 적법성 여부가 문제가 됐다. 해당 사례를 살펴보도록 한다.

2. 행정절차법 관련 규정

「행정절차법」 제14조제4항이 규정하고 있는 공시송달은 같은 법 제14조제1항에서 정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우에 보충적으로 하는 송달로, 행정청이 선량한 관리자로서의 주의를 다해 수송달자의 주소를 조사했음에도 이를 알지 못하거나 송달이 불가능한 경우에 공고의 방법으로 송달의 효력을 부여하는 예외적인 것이므로 그러한 예외적인 요건에 해당하는 경우에만 공시송달이 적법하다고 할 것이다(대법원 1999년 5월 11일 선고ㆍ98두18701 판결).

3. 주민 의견 조사 절차의 의의 및 그 중요성

가. 도시정비사업의 시행 여부에 관해서는 이해관계를 달리하는 토지등소유자들 사이에 견해가 대립할 수밖에 없고, 특히 추진위를 설립하는 등 사업의 시행을 적극적으로 추진하는 토지등소유자와 정비구역 해제를 요청하는 토지등소유자가 공존하는 경우에는 그 대립의 정도가 심할 수밖에 없다. 「서울특별시 도시 및 주거환경정비조례」 제4조의3제3항제4호에 따라 실시하는 주민의견조사는 다수의 토지등소유자들이 사업의 시행 여부에 관해 어떠한 의견을 가졌는지 정확히 조사하고 이를 기초로 정비구역의 해제 여부를 결정하기 위해 실시되는 것이므로 그 법률적 의미와 중요도가 매우 높고, 따라서 관련 절차의 진행에 있어서는 높은 수준의 절차의 적법성과 적정성이 요구된다.

나. 피고인 구청장은 토지등소유자들에게 등기우편의 방법으로 주민의견조사 안내서를 발송했다가 폐문부재, 수취인 불명 등을 이유로 반송된 토지등소유자 232명에 대해서는 일괄해 공시송달을 시행한 것으로 보인다. 그런데 피고인은 송달한 주소지가 해당 토지등소유자가 소유하고 있는 토지 또는 건축물의 등기부등본에 기재된 소유자의 주소지와 동일한 경우가 상당수이고 이러한 경우에는 해당 토지등소유자가 등기우편의 송달 장소에 실제 거주하고 있을 가능성이 매우 높다. 폐문부재로 등기우편이 반송된 경우에는 등기우편을 재발송하거나 일반우편으로 안내서를 발송하는 등의 조치를 취했을 경우 송달이 이뤄졌을 가능성은 매우 높다고 할 것임에도, 피고인은 이러한 조치를 전혀 취하지 않은 것으로 보인다. 더 나아가 피고인은 토지등소유자 상당수의 전화번호를 확보하고 있었던 것으로 보이고 이 사건 추진위를 통해 추가적으로 전화번호를 확보하는 것도 가능했으므로 수취인 불명으로 등기우편이 반송된 토지등소유자의 정확한 주소를 확인하거나, 주민의견조사의 실시 사실을 유선으로 통지하는 것도 얼마든지 가능했을 것으로 보인다. 그런데도 이러한 조치 또한 전혀 취하지 않은 채 등기우편이 반송된 토지등소유자에 대해서는 일괄적으로 공시송달을 시행한 것으로 보이는바, 피고인이 토지등소유자의 권리 의무에 중대한 영향을 미칠 수 있는 주민의견조사의 실시에 관한 안내서를 송달하기 위해 적절한 방법을 통해 노력을 다했다고는 판단되지 않는다.

다. 피고인이 이 사건 정비구역 내 총 토지등소유자 1601명에 대해 주민의견조사를 실시하면서 그 중 232명에 대해 위법한 공시송달을 시행한 이상, 이 사건 주민의견조사가 적법절차에 따라 실시됐다고 볼 수 없고, 그 조사결과가 정당하게 산출된 것이라고도 볼 수 없다. 따라서 적법절차 원칙을 위반해 실시된 이 사건 주민의견조사의 결과에 기초해 행해진 이 사건 정비구역 지정 해제처분 또한 위법하므로 취소돼야 한다.

4. 결어

최근 몇 년 정비구역 지정 해제 ‘광풍’이라고 할 정도로 뉴타운 재개발 지구 등을 중심으로 서울시 주도로 구역 지정 해제 처분이 많이 이뤄졌다. 물론 일부 구역은 사업성이 없고 주민 참여가 없음에도 정치권에서 선심성으로 뉴타운 공약을 하고 그에 따른 후속 조치로 구역 지정이 돼 지정 해제 처분이 적절한 곳도 있다.

하지만 서울시 차원에서 객관적이고 중립적 입장에서 주민의견조사 내지 구역 지정 처분이 이뤄지는 경우보다는 다분히 지정 해제 의사를 갖고 업무를 처리하고 있다고 볼만한 여러 행정 사례들이 있었다. 위 사례 또한 구역 지정 해제처분의 가장 중요한 요건이 되는 주민의견조사 과정에서 해당 구청장이 무려 200여 명이 넘는 구역 내 토지등소유자들에 대해서 만연히 공시송달 과정을 통해서 그 의견을 수렴한 내용인바, 적법절차, 법치행정의 원칙에 비춰볼 때 도저히 용인될 수 없는 지경이라고 볼 수 있다.

해당 재판부는 판결문에서 서울시가 만약 구역 지정 해제를 하겠다면 적법한 절차에 따라서 재차 주민의견조사를 거쳐야 한다고 일갈하고 있다. 해당 구청 및 서울시는 위와 같은 사법부의 엄정한 판단을 깊이 새기고 향후 행정 업무에 반영해야 할 것이다.

김래현 변호사  koreaareyou@naver.com

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